Решения Европейского суда по правам человека в системе источников муниципального права

Особым источником муниципального права в системе его международно-правового регулирования являются решения Европейского суда по правам человека, оказывающие все большее влияние как на общее состояние национальной правовой системы, так и на отдельные ее отрасли. Влияют они и на внутригосударственную регламентацию муниципальных отношений, а также на муниципальную практику. Несмотря на то что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод не содержит упоминаний о местном самоуправлении и по буквальному смыслу непосредственно не охватывает своим содержанием вопросы территориальной самоорганизации населения, она, тем не менее, закрепляя права и свободы человека, в том числе в политической сфере, а также определяя посредством установления элементов правового статуса личности общие принципы взаимоотношений между индивидом и публичной властью, оказывает правовое воздействие на осуществление муниципальной власти, а также реализацию прав и свобод человека и гражданина по месту жительства.

При решении вопроса о степени обязательности решений Европейского суда для национального конституционного правосудия необходимо учитывать следующие обстоятельства:

во-первых, современный конвенционный контроль носит субсидиарный характер, что является общепризнанным моментом;

во-вторых, европейский конвенционный контроль является селективным, т. е. он строго ограничен рамками тех основных прав и свобод, которые закреплены Европейской конвенцией и Протоколами к ней. Анализ положений, образующих основу деятельности Суда, равно как и исследование характера и направлений самой его деятельности со всей очевидностью свидетельствует о том, что Суд весьма жестко ориентирован исключительно на конвенционные права и свободы, которые перечислены в Конвенции и в ее Протоколах. В отличие от национальной судебной системы Европейский суд по правам человека имеет дело, таким образом, с достаточно ограниченным числом прав и свобод, получающих международно-правовую защиту;

в-третьих, необходимо принимать во внимание и то, что акты Европейского суда по правам человека являются актами казуально-правоприменительного характера, они предполагают необходимость защиты нарушенных государством конкретных прав определенного гражданина;

наконец, в-четвертых, прецедентные свойства актов Европейского суда по правам человека таковы, что это не нормативные, а толковательные прецеденты, они определяют не правила поведения в обществе и государстве, а правила понимания смысла тех или иных норм Европейской конвенции.

Российская Федерация, реализуя суверенные полномочия, подписала и ратифицировала Конвенцию, приняв на себя вытекающие из нее обязательства, в том числе и по выполнению решений Европейского суда по правам человека. В ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» прямо установлено следующее: «Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации». Следовательно, как указал Конституционный Суд РФ в ряде своих решений, не только Конвенция о защите прав человека и основных свобод, но и решения Суда — в той части, в какой ими, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, — являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм права^[1].

Таким образом, предполагается обязательность для России прежде всего той части практики Европейского суда, которая формируется при рассмотрении дел в связи с предполагаемыми нарушениями Российской Федерацией своих конвенционных обязательств. Это в полной мере соотносится с общим принципом связанности судебным решением сторон спора, но не третьих лиц. Что же касается вопроса о значении для национальной правовой системы практики Европейского суда, сформированной без участия Российской Федерации, то оно таково, что обязательными для Российской Федерации соответствующие решения являются лишь в части содержащегося в них официального (нормативного) толкования конвенционных положений. При этом следует особо подчеркнуть, что Европейский суд не является нормоконтрольным органом, не наделен в учредительных документах полномочиями по проверке «конвенционности» норм национального законодательства стран — участниц Европейской конвенции, а потому не вправе в рамках своей деятельности выносить суждения по поводу того, отвечает ли та или иная норма национального права принципам и нормам Европейской конвенции, и тем более возлагать на государства обязанности по приведению своего законодательства в соответствие с Конвенцией в том смысле, в каком она понимается (истолкована) Европейским судом. Российская Федерация во всяком случае не обязана исполнять такие решения Европейского суда по правам человека, которые предусматривают внесение в национальное право изменений, вступающих в противоречие с Конституцией РФ (в ее интерпретации Конституционным Судом РФ).

Следует заметить, что по состоянию на сегодняшний день практика Европейского суда по правам человека по вопросам, так или иначе связанным с функционированием институтов местного самоуправления, невелика, что не снижает ее ценности. При этом одной из наиболее значимых для российской правовой системы идей, вытекающей из анализа соответствующих решений Европейского суда по правам человека, является понимание органов местного самоуправления как составной части структуры государства, которая охватывается требованиями конвенционных положений, а потому своими решениями и действиями может породить нарушение Конвенции, ответственность за которое несет государство в целом.

Не формулируя данный подход непосредственно, Европейский суд по правам человека неоднократно признавал приемлемыми и рассматривал жалобы на нарушения конвенционных прав государствами — участниками Европейской конвенции, выразившиеся в неправомерных, по мнению заявителей, решениях и действиях муниципалитетов.

Так, например, в основе разрешенного Судом дела Спорронг и Лоннрот против Швеции^[2] был спор, связанный с выданным Правительством Швеции муниципалитету Стокгольма разрешением на принудительное отчуждение принадлежащих заявителям земельных участков со строениями в связи с планами городской реконструкции Стокгольма по мере их реализации; при этом собственникам были запрещены какие-либо строительные работы на этих участках. Поводом для вынесения Европейским судом Постановления от 29 апреля 1988 г. по делу Белилос против Швейцарии^[3] послужила жалоба, в которой заявительница утверждала, что при наложении на нее полицейской комиссией при муниципалитете Лозанны за участие в несанкционированной демонстрации на улицах города штрафа она была лишена возможности предстать перед независимым и беспристрастным судом в смысле ст. 6, п. 1, Конвенции, поскольку названная комиссия таковым, по ее мнению, не является и законодательство не предусматривает возможность обычного апелляционного обжалования ее решений. В деле Лопез Остра против Испании^[4] Европейский суд рассмотрел вопрос о наличии нарушения конвенционных прав заявительницы бездействием национальных властей, прежде всего соответствующего муниципалитета, выразившимся в непринятии ими мер по пресечению деятельности предприятия по переработке жидких и твердых отходов, которое длительное время являлось источником неприятных запахов, шума и вредных испарений, расположенного вблизи от места проживания заявительницы.

Особое значение в этом плане имеет окончательное решение Европейского суда по правам человека от 16 сентября 2004 г.^[5], в котором Европейский суд не только прямо признал Российскую Федерацию ответственной за действия органов местного самоуправления, но и сформулировал собственное видение положения муниципальных органов в системе публичной власти России, в том числе исходя из национального конституционно-правового регулирования данного вопроса. Указанное решение Европейского суда является значимым для определения юридической природы муниципальной власти в России и непосредственным образом интегрируется в национальную правовую систему.

Таким образом, круг источников российского муниципального права весьма многообразен и, не ограничиваясь нормами Конституции и внутренним национальным законодательством, он включает в себя также международно-правовой массив (в той его части, которая не противоречит ценностям, принципам и нормам Конституции РФ).

• [1] См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. № 2-П, от 26 февраля 2010 г. № 4-П.
• [2] См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 18 декабря 1984 г. // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 482−492.
• [3] Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Т. 1. С. 568−581.
• [4] См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 9 декабря 1994 г. // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Т. 2. С. 69−78.
• [5] См.: Журнал российского права. 2005. № 1. С. 115−119.