Основы теории принятия публичного политического решения

Уже во времена Древнего Востока и Древней Греции создавались трактаты о государственном управлении и необходимости взвешенного принятия государственных решений. Так, в работах Конфуция «Лунь Юй» (беседы и высказывания) или древнеиндийском труде «Манавадхармашастра» (законы Ману) содержатся призывы к необходимости добродетельного и рационального подхода к принятию государственных решений. Например, Конфуций предлагал строить законы на основе морали, а в законах Ману делался акцент на рациональность. Эти идеи содержатся и в других трудах — в «Книге правителя области Шан» (IV в. до н.э.) развиваются идеи Конфуция, а в древнеиндийском трактате «Артхашастра» («Наука политики», I в. н.э.) изложены наставления о пользе (вреде) решений правителя.

Научный подход к этой проблеме впервые воплощен в работах Аристотеля (III в. до н.э.). В «Никомаховой этике» им разработаны основные принципы принятия решений: «рассудительность» и «рациональный выбор», а в «Политике» собраны представления об экономике (кн.1), наилучшем образе правления (кн. 2), общей теории полиса (кн.

3), типах и способах упрочения государств (кн. А—6), идеальном государстве (кн. 7 и 8).

Проблемы обеспечения рационального и эффективного принятия государственных решений обозначены в трудах мыслителей Возрождения — Ж. Бодена («Шесть книг о государстве», 1576), Н. Макиавелли («Государь», 1532) и Просвещения — Т. Гоббса («Левиафан или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского», 1651), Б. Спинозы («Политический трактат», 1677, не окончен), С. Ш. Л. Монтескье («О духе законов, 1748), Ж.-Ж. Руссо (Рассуждения» и «Общественный договор», XVIII в.) и др. В них разбирались следующие сюжеты, связанные с политическими решениями:

• • виды государственных акторов (Т. Гоббс);
• • роль советников при правителях (Т. Гоббс и Н. Макиавелли);
• • особенности голосования в представительных органах и народных собраниях (Б. Спиноза и Ж.-Ж. Руссо);
• • учет ресурсов и факторов при принятии решений (Ж. Боден).

Эта проблематика стала активно и крупномасштабно изучаться лишь во второй половине XX в., когда социологией, экономикой, правом был накоплен багаж теоретических представлений и навыков проведения конкретных исследований. В настоящее время учеными создано множество теорий для анализа процесса выработки политических решений. При этом внедрение социального контроля за ПППР на практике остается незавершенным.

Опишем основные теории (теорию политических систем, теорию групп, теорию элит, институциональную теория и теорию рационального выбора), которые были использованы Дж. Андерсоном в работе «Принятие политических решений» (1975).

Теория политических систем как разновидность общей теории систем, сформулированной Л. Берталанфи и А. А. Богдановым, характеризует взаимодействие политической и социальной систем в части принятия решения. Механизм такого взаимодействия, по определению Д. Истона¹, происходит следующим образом: политическая система включает в себя опознаваемые и взаимосвязанные институты, а также их действия (правительственные институты и политические процессы) по властному распределению ресурсов (решений). Решения принимаются на основании запросов среды, представленной индивидами или группами, отражающими их интересы («вход»). Среда может поддерживать или не поддерживать принимаемые решения. Взаимодействие характеризуется понятиями «вход» и «выход», т. е. получением конкретного результата — закона, программы и обратной связи, отражающих соответствие запросам среды. Недостатком теории является ее слишком общий и размытый характер.

Основным положением теории групп считается утверждение, что политика всегда есть взаимодействие и борьба групп, которые, как правило, формируются как объединения по общим интересам. Центральным понятием этой теории является «доступ» (access), что также воспринимается неоднозначно. С одной стороны, этим словом называется возможность (наличие опытного и популярного лидера, финансовых средств, политического влияния) влиять на тех, кто принимает государственные решения, с другой — это доступ к привилегиям и бюджетному финансированию. Теория групп разрабатывалась представителями разных наук, и прежде всего социологии (Г. Зиммель, О. Конт., М. Вебер и многие другие), психологии (В. Макдугалл, Э. Росс), менеджмента (К. Левин и другие).

Сторонники теории элит исходят из того, что интенции к принятию решений формируют не запросы общества, а их восприятие элитами. Так, по мнению исследователей (например, американских политологов Т. Дая и X. Зиглера)^[1][2], в управлении (принятии решений) участвует лишь небольшая группа людей. Она не может выражать мнения большинства, поскольку не включает в себя его типичных представителей. Борьба за вход в состав элиты часто ведет к серьезным социальным конфликтам (революциям и трансформациям), что, с одной стороны, расширяет представленность интересов населения в публичной политике, а с другой — чревата потрясениями и потерями. Одним из основных интересов элиты является стремление к сохранению системы без серьезных изменений. Часто действия элиты могут быть корыстными, т. е. отражать не социальные, а собственные цели. По утверждению Р. Даля^[3], элита может инициировать (внешне) реформы ради сохранения поддержки масс, но при этом поддержание собственного статуса неизбежно остается для нее более важной задачей, что может реализоваться в фактическом саботаже инноваций.

Институционализм — одна из старейших теорий, представители которой включили в поле своего анализа правительственные учреждения и практики их влияния на общество. Традиционно этот подход сосредоточивает внимание на описании формальных и юридических аспектов функционирования правительственных институтов, а также форм влияния на них со стороны общества (лоббирование, публичные обсуждения в СМИ и т. д.). Особенно интересен сравнительный анализ институтов и институциональных практик в динамике и между странами.

Теория социального выбора, или ограниченной рациональности была создана экономистами и предполагала применение принципов изучения микроэкономики к политическому анализу, а точнее к объяснению политического поведения. Один из ее основоположников, американский экономист и политолог Э. Даунс¹, утверждает, что и избиратели, и партийные лидеры действуют, как рациональные участники процесса принятия политических решений, которые стремятся максимизировать свою выгоду. Партии определяют, какие решения сделают их более популярными. Избиратели поддерживают тех, кто дает больше конкретных обещаний улучшить их жизнь. Суть теории, таким образом, сводится к признанию роли экономического интереса как основы политики и отказу от идеи альтруизма при формировании национальных целей и интересов. Этим же экономическим интересом (часто внешне латентным, неявным) объясняются и решения политиков (чиновников). Сторонников этого направления принято делить на два лагеря: тех, кто верит в хорошую политику (А. Этциони) и тех, кто утверждает, что ее не может быть по определению.

Сторонники теории ограниченной рациональности (Г. Саймон и другие) основывали свои выводы на неполной (искаженной) информации, эффекте неопределенности, который сопровождает процесс принятия политических решений. Разные акторы обладают разным объемом информации, что предопределяет различие в аргументах при принятии решений.

Названные выше теории описывают идеальную ситуацию и относятся к прескрептивным моделям анализа. Исследователи 80-х гг. XX столетия, понимая сложности реализации мероприятий административной реформы, стали справедливо акцентировать внимание на ситуационном характере процессов принятия решения, их зависимости от ситуации и личности правителя. Они дополнили потенциал анализа дескриптивным подходом, что стало порождением еще двух теорий — бихевиористской и инкрементальной.

Основоположник бихевиоризма, американский политолог Г. Ласуэлл, в 1930—1950 гг. сформулировал обусловленность принятия решений психологическими (поведенческими) факторами (behavior). Их важность прослеживается на всех уровнях государственного управления. Акторы политического процесса, по словам А. А. Дегтярева^[4][5], всюду действуют исходя из своих ожиданий и требований, разрабатывая и проводя стратегии на различных аренах борьбы.

Суть инкрементальной теории (increment — постепенное нарастание или усиление какого-либо процесса) А. А. Дегтярев сводит к ряду положений. Он относит к ним необходимость постепенного, методом проб и ошибок, развития процесса; ориентацию не на фазы процесса, а на его целостность. Инкрементальная теория уделяет внимание роли группы как инициатора ПППР, обосновывает необходимость признания того факта, что главное в преобразованиях — не революционные изменения, а постепенные усовершенствования. По мнению Дегтярева, в современных условиях тенденции к стратегии приспособления доминируют над стратегией конфликта, а роль анализа в ПППР, к сожалению, невелика.

Итак, представленные теоретико-методологические подходы к изучению ПППР нельзя противопоставлять друг другу. Они взаимно обогащаются и углубляют общую теорию. Современный научно-практический анализ выявляет факт их сближения. При этом целостная теоретическая база еще не сложилась. Отметим, что основным направлением в XXI в. является проведение сравнительных эмпирических исследований, которые должны выявить факторы ПППР, количественно оценить степень их влияния на особенности национальных механизмов принятия политических решений.

• [1] Истон Д. Категории системного анализа политики. Антология мировой политической мысли. В 5 т. М.: Мысль, 1997. Т. 2. С. 630—642.
• [2] Дай Т, Зиглер X. Демократия для элиты, М.: Юридическая литература, 1984.
• [3] Даль Р. Демократия и ее критики, М.: Роспэн, 2003.
• [4] Даунс Э. Экономическая теория демократии. 1957 (An Economic Theory ofDemocracy. Harper & Row, 1957).
• [5] Дегтярев А. А. Принятие политических решений. С. 86.