Правовые основы и порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов власти и их проектов

Понятие, сущность и принципы проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов

Важнейшим направлением противодействия коррупции в системе государственного управления является комплекс мероприятий по расчистке правового поля от норм, порождающих коррупцию, повышающих вероятность возникновения коррупционных связей. Такие нормы принято называть коррупциогенными. Деятельность по выявлению таких норм в нормативных правовых актах получила название антикоррупционной экспертизы законодательства.

Как вполне обоснованно отмечет О. В Дамаскин, «особую опасность для Российской Федерации, как демократического федеративного правового государства, представляют законы и другие нормативные правовые акты, содержащие криминогенные нормы, ведущие к росту преступности, коррупции, криминализации и падению престижа власти, усилению социальной напряженности^[1]».

Предпосылка для оценки коррупционных рисков в законодательстве содержится в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (ст. 5): каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Идея проведения антикоррупционной экспертизы российского законодательства впервые нашла отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации и в Плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р. Указанными документами на Минэкономразвития России была возложена обязанность разработать методику экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, а федеральные органы исполнительной власти, руководствуясь указанной методикой, должны провести экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность и подготовить предложения по внесению в указанные акты и их проекты соответствующих изменений.

Антикоррупционную экспертизу законодательства можно определить как деятельность должностных лиц, специалистов юридической службы, представителей экспертного сообщества по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим нормативным правовым актам и их проектам, а также по выработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения установлены:

• — Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
• — Правилами проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96;
• — Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.

Прежде чем говорить об основных элементах порядка проведения антикоррупционной экспертизы, следует определиться с ее предметом. По данному признаку следует различать антикоррупционную экспертизу проектов нормативных актов и антикоррупционную экспертизу актов действующего законодательства. Предпочтительнее выглядит проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, так как это позволяет заблаговременно выявлять коррупциогенные факторы, вносить в проекты соответствующие изменения и дополнения и тем самым предупреждать возникновение коррупционных отношений. Недостатком такой экспертизы является невозможность в ряде случаев предусмотреть возникновение коррупционных факторов, связанных с применением данного акта.

Проект нормативного акта и действующий нормативный акт как предметы экспертизы нуждаются в разных мерах реагирования и итогах такой экспертизы. Если при экспертизе проекта достаточно указать на наличие коррупционных факторов, после чего разработчик обязан устранить их самостоятельно, то при экспертизе действующего закона необходим второй этап — выработка рекомендаций по устранению коррупционных факторов и внесению изменений в проанализированный акт.

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:

• 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
• 2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
• 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
• 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
• 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Задание 44.

Задание 45**.

Основными задачами антикоррупционной экспертизы как одного из превентивных способов противодействия коррупции, влияющих прежде всего на причины, а не на внешние проявления коррупции, является выявление норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений, выработка предложений по устранению таких норм, выработка рекомендаций по дополнению правовых актов или их проектов нормами, препятствующими совершению коррупционных правонарушений, общая оценка последствий принятия проектов правовых актов в части создания условий совершения коррупционных правонарушений и определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями.

Указанными выше нормативными правовыми актами закреплен перечень объектов экспертизы на коррупциогенность, в который входят:

• а) проекты федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ;
• 6) проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований;
• в) проекты концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проекты официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;
• г) проекты федеральных законов, поступившие для подготовки официальных отзывов и заключений Правительства РФ на проекты федеральных законов;
• д) проекты поправок Правительства РФ к проектам федеральных законов;
• е) проекты нормативных правовых актов субъектов РФ.

В нормативных документах определены и субъекты проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность. К таким субъектам относятся:

• 1) Прокуратура РФ;
• 2) Минюст России;
• 3) органы, организации, их должностные лица.

Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

• 1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
• 2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
• 3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.

Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу:

• 1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы;
• 2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов — при проведении их правовой экспертизы;
• 3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образовании и муниципальных правовых актов о внесении изменении в уставы муниципальных образований — при их государственной регистрации;
• 4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — при мониторинге их применения.

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Органы, организации, их должностные лица в случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры.

Задание 46.

• [1] Дамаскин О. В. Коррупция: состояние, причины, противодействие. М.: ИД «Триумфальная арка», 2009. С. 10.