Уровни компетенции. 
Муниципальное право

В юридической научной и учебной литературе вопрос об уровнях компетенции, реализуемой в местном самоуправлении, пока не получил должного освещения. Между тем анализ различных правовых регуляторов (законов и подзаконных актов), действующих в области местного самоуправления, дает достаточные основания для вывода о правовом закреплении следующих уровней компетенции.

• 1. Компетенция всего местного самоуправления. Выделение понятия компетенции всего местного самоуправления основано на положениях ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, в которой закрепляется сфера компетенции местного самоуправления. Конституция РФ установила ряд важных положений, касающихся различных проявлений компетенции, применимых ко всему местному самоуправлению: «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12); «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130); «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется… запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» (ст. 133). Можно сделать вывод и о том, что основной объем компетенции местного самоуправления составляют все вопросы местного значения и соответствующие полномочия по их решению.
• 2. Компетенция всех муниципальных образований. В предшествующие годы понятие общей компетенции всех муниципальных образований закреплялось законодательно. В частности, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 6 закреплял предметы ведения, т. е. вопросы местного значения, относящиеся ко всем муниципальным образованиям, а также отдельные государственные полномочия, которыми могли наделяться органы местного самоуправления всех муниципальных образований. Кроме того, муниципальные образования вправе были принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
• 3. Компетенция определенного типа {уровня) муниципальных образований. Закон об общих принципах организации местного самоуправления позволяет выделить компетенцию муниципальных образований определенного тина. Этот вид компетенции закрепляется особым образом: в ст. 14, 15, 16, 16.2 данного закона определены перечни вопросов местного значения соответственно городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а вот полномочия по решению этих вопросов установлены общие для органов местного самоуправления всех этих муниципальных образований (ст. 17).
• 4. Компетенция отдельного муниципального образования. Эта компетенция закрепляется в уставе муниципального образования в виде конкретного перечня вопросов местного значения и полномочий населения и (или) органов местного самоуправления по их решению, соответствующих типу (уровню) данного муниципального образования.
• 5. Компетенция населения муниципального образования. Данная компетенция находит свое правовое отражение в установлениях ст. 130 Конституции РФ, положениях федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, а также в муниципальных правовых актах. Особенностью компетенции населения является то, что осуществляется она как посредством форм прямой демократии, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ).

Компетенцию населения муниципального образования составляют предусмотренные уставом муниципального образования:

— вопросы местного значения, непосредственно решаемые населением с использованием форм прямого волеизъявления;

вопросы местного значения, в решении которых участвует местное население;

вопросы местного значения, отнесенные уставом муниципального образования к компетенции представительного органа, но решаемые непосредственно населением на сходах в предусмотренных законом случаях;

— вопросы местного значения, решаемые населением опосредованно, через выборные и другие органы, а также через выборных должностных лиц местного самоуправления.

Компетенцию населения муниципального образования можно рассматривать в широком и в узком смысле.

В широком смысле общее содержание компетенции населения раскрыто в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ: местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Обобщенная характеристика компетенции населения содержится и в ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления: местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В узком смысле компетенцию населения составляют вопросы местного значения и полномочия по их обсуждению и непосредственному решению, закрепленные законодательством и уставом муниципального образования применительно к формам прямой демократии.

6. Компетенция органов местного самоуправления. Понятие компетенции органов местного самоуправления также нашло свое отражение в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В ст. 6 этого закона были закреплены основы определения компетенции органов местного самоуправления. Он устанавливал, что органы местного самоуправления наделяются законодательством собственной компетенцией, с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне, которая не может быть изменена иначе как законом. Местным Советам предоставлялось право перераспределять между собой отдельные полномочия и передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления. Решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, были обязательны для исполнения.

Принципы определения компетенции органов местного самоуправления закреплял и Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550−1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Статья 7 данного закона устанавливала, что Советы и соответствующие органы управления наделялись законом собственной компетенцией. Органы местного самоуправления не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти и управления или компетенции других органов местного самоуправления. Органы государственной власти и управления также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан.

• 7. Компетенция органов местного самоуправления определенного типа (уровня) муниципальных образований. Впервые понятие компетенции органов местного самоуправления определенного типа (уровня) муниципальных образований получило свое развитие в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», который оказал огромное влияние на формирование, прежде всего компетенционной части, положений (уставов) о местном самоуправлении, впервые разрабатываемых на территориях районных, городских, поселковых и сельских Советов. Закон подробно перечислял полномочия поселкового, сельского Совета и отдельно полномочия поселковой, сельской администрации; полномочия районного Совета и соответственно районной администрации; городского Совета и городской администрации; полномочия районного в городе Совета и районной в городе администрации. При этом если полномочиям представительных органов соответствующего уровня территории местного самоуправления посвящалось по одной статье закона, то полномочия местных администраций раскрывались более детально и в нескольких статьях. В частности, полномочия районной администрации закреплялись в ст. 56—65 данного закона, с выделением таких направлений, отраслей и сфер се деятельности, как:
  • — планирование, бюджет, финансы и учет;
  • — управление муниципальной собственностью, взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями на территории района;
  • — ценообразование;
  • — материально-техническое обеспечение социально-экономического развития района;
  • — сельское хозяйство, использование земли, охрана природы;
  • — строительство, транспорт и связь;
  • — жилищное хозяйство, коммунально-бытовое и торговое обслуживание населения;
  • — социально-культурное обслуживание населения;
  • —социальная защита населения;
  • — обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.

В последующем законы о местном самоуправлении, принимаемые на федеральном уровне, столь подробно не регламентировали компетенцию органов местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вообще полномочия органов местного самоуправления не закреплял (кроме небольшого перечня вопросов исключительного ведения представительных органов) и ограничился применением упрощенного варианта — сделал отсылку к соответствующим компетенционным статьям Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

Не предусматривает подробного регулирования компетенции органов местного самоуправления различных уровней муниципальных образований и действующий Закон об общих принципах организации местного самоуправления. Так, в ч. 1 ст. 37 закреплено лишь общее положение о том, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Установлено также, что полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований (ч. 11 ст. 35). Таким образом, правовое закрепление компетенции представительных органов, местной администрации, выборных должностных лиц, иных органов местного самоуправления закон возлагает на уставы соответствующих муниципальных образований.

• 8. Компетенция органов отдельного муниципального образования. Это обобщенное понятие. О компетенции органов отдельного муниципального образования можно судить, но положениям устава соответствующего муниципального образования, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления, но решению вопросов местного значения и осуществлению в установленных законом случаях отдельных государственных полномочий.
• 9. Компетенция отдельного органа местного самоуправления. В качестве примера законодательного закрепления компетенции отдельного органа местного самоуправления можно привести положения ч. 10 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в которой установлен перечень полномочий, составляющих исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования. Компетенция отдельного органа местного самоуправления наиболее полно отражается в уставе муниципального образования и призвана обеспечить решение отнесенных к ведению данного муниципального образования вопросов местного значения самостоятельно или совместно с другими органами местного самоуправления посредством разграничения полномочий между ними (как в случае разработки местной администрацией проекта местного бюджета и последующего утверждения бюджета представительным органом местного самоуправления, исполнения бюджета местной администрацией и утверждения представительным органом отчета местной администрации об исполнении бюджета).

Действующее законодательство о местном самоуправлении использует понятие «исключительная компетенция» лишь применительно к компетенции представительного органа муниципального образования. Какова же природа этой «исключительности»? В советский период законодательство о местных Советах^[1] устанавливало, исходя из принципа полновластия Советов, что соответствующий местный Совет как орган государственной власти решает все вопросы местного значения, руководит на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством и в пределах своих полномочий обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории. Для решения этих и других многообразных задач за местным Советом закреплялся широкий перечень прав и обязанностей в различных отраслях и сферах деятельности на подведомственной территории. Решение этих же вопросов обеспечивал и исполнительный комитет Совета, так как периодический, сессионный характер деятельности местного Совета позволял ему сосредоточиться лишь на решении наиболее важных, узловых проблем развития территории. Поэтому законодательно закреплялся перечень вопросов, которые могли быть решены исключительно на сессиях соответствующих местных Советов и, следовательно, исполком не вправе был принять эти вопросы к своему рассмотрению. Таким образом обеспечивалось верховенство местного Совета в осуществлении своих наиболее важных полномочий в пределах, по сути, общей компетенции представительных и исполнительных органов.

Данное понятие использовал и Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», устанавливая в ст. 17 перечень вопросов, решаемых исключительно на сессиях Совета. Однако этот термин был использован уже в ином значении, поскольку полномочия местного Совета и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) уже были разграничены данным законом. Поэтому под вопросами, решаемыми исключительно на сессиях Совета, стали понимать наиболее значимые вопросы, входящие в компетенцию представительного органа.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 15 закрепил положение о перечне вопросов местного значения, находящихся в исключительном ведении представительного органа. Данная формулировка не отвечала заявленному содержанию, поскольку перечислялись не предметы ведения, т. е. не вопросы местного значения, имеющие «исключительный» характер, а конкретные полномочия представительного органа: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования; утверждение местного бюджета; принятие планов и программ развития муниципального образования; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью и др. Фактически исключительными признавались полномочия представительного органа, но решению наиболее важных вопросов местного значения, находящихся не в ведении представительного органа, а в соответствии со ст. 6 данного закона в ведении муниципального образования.

На нынешнем этапе Закон об общих принципах организации местного самоуправления уже использует понятие исключительной компетенции представительного органа (ч. 10 ст. 35). В связи с тем что речь идет опять о перечне в основном уже упомянутых полномочий (утверждение местного бюджета, принятие планов и программ развития муниципального образования, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов и др.), становится очевидным, что различия между законодательными формулировками чисто терминологические. В предыдущем законе это были вопросы исключительного ведения, сейчас — исключительной компетенции. Важно подчеркнуть, что законодатель считает вполне оправданным выделение применительно к органам местного самоуправления компетенции обычной и компетенции исключительной.

0 возможности наличия компетенции отдельного органа местного самоуправления высказываются различные мнения. Обобщенно позиция специалистов в области муниципального права, признающих компетенцию органа местного самоуправления, выражена В. И. Фадеевым. По его мнению, компетенция органа местного самоуправления представляет собой установленную нормами муниципального права совокупность полномочий, необходимых для самостоятельного решения органом местного самоуправления вопросов, отнесенных к его ведению и обусловленных задачами и функциями местного самоуправления^[2]. Правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой реализует свои полномочия данный орган местного самоуправления. Поэтому предметы ведения как структурный элемент компетенции являются способом юридического обозначения тех вопросов, которые очерчивают сферу деятельности органа местного самоуправления и которые определяются в качестве предмета его властной деятельности. Предметы ведения органа местного самоуправления закрепляются в соответствии с законодательством в уставе муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актах в рамках общих предметов ведения муниципального образования.

Свои суждения о возможности выделения компетенции отдельного органа местного самоуправления высказывают и специалисты в области административного права. В частности, Л. П. Волкова полагает, что невозможно включать предметы ведения в состав компетенции органа управления. Но ее мнению, элементный набор компетенции должен указывать на те характерные черты органа, которые обеспечивают ему выполнение собственного предназначения в системе управления. Предмет ведения не может быть объектом управления конкретного органа. Существует целая цепь органов, ответственных за состояние дел в определенной сфере. Поэтому для каждого органа устанавливается свой набор функций, подчеркивающих специфику органа, его место в системе органов управления. Функции конкретного органа указывают, какие действия он должен осуществить для выполнения задач, ради которых потребовалось его создание. Таким образом, подчеркивает Л. П. Волкова^[3], не предметы ведения, а функции органа претендуют на рассмотрение их в качестве одного из элементов компетенции.

Данная позиция нуждается в уточнении. Ранее уже отмечалось, что понятие компетенции многогранно и находит свое отражение в различных проявлениях. Можно согласиться, что решение некоторых крупных вопросов местного значения может осуществляться не одним, а несколькими органами местного самоуправления. Поэтому в целях недопущения дублирования содержания деятельности и полномочий производится разграничение их функций, что отражается в уставе муниципального образования.

Однако вывод о том, что предметы ведения невозможно включать в состав компетенции органа управления, не подкреплен практикой деятельности органов местного самоуправления. Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и в соответствии с уставом как постоянно действующий орган местного самоуправления (в отличие от представительного органа) призвана обеспечивать непосредственное решение большинства вопросов местного значения, отнесенных к ведению соответствующего муниципального образования. При этом местная администрация организует также осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления в установленном законом порядке. Поэтому в понятие компетенции местной администрации, несомненно, должны быть включены именно предметы ведения (вопросы местного значения) муниципального образования, отнесенные уставом к ее непосредственному ведению и никем, кроме местной администрации, не осуществляемые, и собственные полномочия местной администрации по решению этих вопросов, а в установленных законом случаях также и полномочия по реализации отдельных государственных полномочий, переданных законом органам местного самоуправления.

Что касается структурных подразделений местной администрации, то их компетенцию составляют определяемые в положениях об этих органах конкретные направления их деятельности (функции) но решению определенной части вопросов местного значения, отнесенных к ведению местной администрации, и полномочия по осуществлению этих функций. Становятся ли в этом случае функции частью компетенции органа? Да, но лишь в том качестве, что каждая функция, осуществляемая конкретным органом, является отдельным направлением в механизме реализации одного или нескольких вопросов местного значения (предметов ведения), отнесенных уставом к ведению местной администрации из общего перечня вопросов местного значения данного муниципального образования. Поэтому понятие «предметы ведения» — категория более высокого уровня, чем одна функция или несколько функций конкретного подразделения местной администрации. Содержание, объем, специфика функций предопределяются соответствующим вопросом или вопросами местного значения (предметами ведения), для решения которых они и выделяются в качестве самостоятельных направлений деятельности органа в структуре местной администрации.

10. Компетенция выборного должностного лица местного самоуправления. Законодательное закрепление понятия компетенции выборного должностного лица местного самоуправления осуществлялось еще Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем отмечалось, что глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 16).

Действующий Закон об общих принципах организации местного самоуправления в данном случае не использует термин «компетенция», а устанавливает, что в соответствии с уставом муниципального образования и указанным законом глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Эти полномочия в значительной мере обусловлены тем, является ли глава муниципального образования главой местной администрации или председателем представительного органа, или в установленных законом случаях одновременно и председателем представительного органа, и главой местной администрации.

• [1] См.: Статья 37 Закона РСФСР от 29 июля 1971 г. «О районном Совете народных депутатов РСФСР»; ст. 45 Закона РСФСР от 29 июля 1971 г. «О городском, районном в городеСовете народных депутатов РСФСР»; ст. 33 Закона РСФСР от 19 июля 1968 г. «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР».
• [2] См.: Муниципальное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. С. 204—
• [3] См.: Волкова Л. П. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти / под ред. Н. М. Конина. Саратов: Наука, 2007. С. 76—77.