Территориальная организация местного самоуправления в России

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. В городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов. Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов РФ.

Точка зрения

АЬ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», считает Т. Я. Хабриева, фактически упразднил модель рамочного федерального регулирования организации местного самоуправления.

В частности, в этом Законе весьма подробно определяются территориальные основы местного самоуправления, тем самым фактически программируется состав муниципальных образований во всех субъектах РФ^[1].

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается двухуровневая система местного самоуправления, при которой, однако, нет отношений подчиненности одного уровня другому.

К первому уровню (наиболее близкому к населению) относятся такие муниципальные образования, как городские поселения, сельские поселения, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения.

Под городским поселением понимается город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Под сельским поселением понимают один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Внутригородской район — это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.

Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, внутригородские территории всех городов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) не могут быть муниципальными образованиями.

Муниципальным образованиям первого уровня — городским поселениям, сельским поселениям, внутригородским районам, внутригородским территориям (внутригородским муниципальным образованиям) городов федерального значения не могут передаваться отдельные государственные полномочия.

Ко второму уровню (более высокому) относятся такие муниципальные образования, как муниципальный район, городской округ и городской округ с внутригородским делением.

Муниципальный район образуют несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления муниципальных районов могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ образует городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, муниципальным образованиям второго уровня (муниципальному району, городскому округу и городскому округу с внутригородским делением) могут передаваться отдельные государственные полномочия.

Точка зрения

Во многих регионах России муниципальные районы сконцентрировали, как отмечает Н. Миронов, и свои собственные полномочия, и полномочия поселений. Это происходило путем поэтапной передачи полномочий поселениями, а также путем заключения соглашений о делегировании полномочий снизу вверх между районами и поселениями^[2].

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11 — 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. В свою очередь, территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселеиные территории входят в состав муниципальных районов.

Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Причем в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3 тыс. человек каждый).

Законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

В соответствии с законами субъекта РФ могут устанавливаться отдельные исключения, которые допускаются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Точка зрения

Путаница в понятиях административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальных основ местного самоуправления приводила к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах РФ, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе и Конституционном Суде РФ. Территориальная организация местного самоуправления напрямую привязывалась к административно-территориальному делению вплоть до принятия Конституции 1993 г. Конституция РФ в принципиальном плане эту связь прервала. Закон об общих принципах организации местного самоуправления подтвердил ее отсутствие. Он «развел» территориальное устройство местного самоуправления и административно-территориальное устройство^[3].

Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ должны законодательно установить гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

ДТ7К Из судебной практики Конституционный Суд РФ в Определении от б марта 2008 г. № 214-О-П отметил, что ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в системе действующего правового регулирования предполагает учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в ней норму законах субъектов РФ, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

Верховный Суд РФ в определении от 11 июля 2007 г. № 11-Г07−15 признал законным постановление Кабинета министров Татарстана от 17 августа 2006 г. № 422, которое изменило черту одного из сел без учета мнения населения, выраженного представительным органом сельского поселения. Суд указал, что в силу п. 1 ст. 84 Земельного кодекса РФ черта поселения — это внешняя граница земель, используемых и предназначенных для застройки и развития поселения. Понятие поселения подпадает под определение «населенный пункт» — территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной границы (черты) и служащая постоянным местом проживания населения. По мнению Верховного Суда РФ, нормы п. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не могут применяться при регулировании вопросов об административно-территориальном устройстве.

Преобразование, а также упразднение муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти. В некоторых случаях для этого требуется согласие населения, которое может быть выражено путем голосования или на сходах граждан, а также от имени населения может быть дано представительным органом муниципального образования.

Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований.

Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ, но инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума.

Jj Точка зрения По мнению Н. С. Бондаря, учет мнения населения при территориальных изменени;

ях муниципальных образований — один из основных институтов муниципальной демократии. На практике, однако, в процессе его реализации, в особенности при создании городских округов, проявились серьезные коллизии и нарушения. Проблема согласования нормативных принципов территориальной организации местного самоуправления с интересами членов местных сообществ, сложившихся в определенных границах муниципальных образований, стала одной из основных и наиболее острых^[4].

Из судебной практики Конституционный Суд РФ в постановлениях от 24 января 1997 г. № 1-П, от 16 октября 1997 г. № 14-П, от 3 ноября 1997 г. № 15-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П и определениях от 13 июля 2000 г. № 195−0, от 10 июля 2003 г. № 289−0 и др. сформулировал следующие правовые позиции относительно территориальной основы местного самоуправления:

• 1) определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов РФ и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта РФ; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления;
• 2) наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований — существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления;
• 3) конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления. Изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений не противоречат Конституции РФ;
• 4) на случай, когда законом субъекта РФ не установлен порядок образования, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что могут устанавливаться особенности организации местного самоуправления на некоторых территориях.

В частности, в закрытых административно-территориальных образованиях организация местного самоуправления имеет ряд особенностей, которые устанавливаются в Законе РФ от 14 июля 1992 г. № 3297−1 «О закрытом административно-территориальном образовании». Например, решение о создании, преобразовании или об упразднении закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ, а предложение ему об установлении и (или) изменении границ создаваемого или преобразуемого закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории.

Пример

Президент РФ своим Указом от 3 августа 2006 г. № 836 упразднил с 1 января 2007 г. закрытое административно-территориальное образование — поселок Кедровый Красноярского края.

В соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» установление и изменение границы наукограда осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта РФ.

• [1] См.: Хабриева Т. Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. № 3.
• [2] См.: Миронов II. Местное самоуправление: незавершенный проект // Сравнительноеконституционное обозрение. 2008. № 2. С. 148—151.
• [3] См.: Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 202—203.
• [4] См.: Бондарь II. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.