Нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления как источники права социального обеспечения

При всей важности международно-правового регулирования социально-обеспечительных отношений основную массу источников права социального обеспечения составляет все же национальное законодательство. Современное российское законодательство о социальном обеспечении представлено всеми видами нормативных правовых актов.

Основу системы российских нормативных правовых актов о социальном обеспечении составляет Конституция РФ. Главное положение, являющееся базовым для многих отраслей российского законодательства и для законодательства о социальном обеспечении в том числе, — это ст. 7 Конституции РФ. Она провозглашает, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, государство, в котором охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Эти положения развиваются в ряде статей Конституции РФ: ст. 39 предусматривает, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; в соответствии со ст. 38 материнство и детство, семья находятся под защитой государства; ст. 41 закрепляет за каждым право на охрану здоровья и медицинскую помощь и устанавливает, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Важным для системы источников права социального обеспечения, как уже указывалось ранее, является положение ст. 72, относящей координацию вопросов здравоохранения, защиту семьи, материнства, отцовства и детства, социальную защиту населения, включая социальное обеспечение, к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Значительную роль в системе источников права социального обеспечения играют законы, которые по сфере их действия можно разделить на федеральные и законы субъектов РФ, а по степени важности — на те, которые можно определить как рамочные, т. е. устанавливающие общие принципы функционирования отдельных областей социального обеспечения, и текущие. Каждый из рамочных законов лежит в основе относительно автономной системы нормативных правовых актов, которая регулирует соответствующую сферу социального обеспечения и состоит из актов различного вида: текущих законов и подзаконных актов.

Например, Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» регулирует отношения в системе обязательного социального страхования, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность этих субъектов, а также устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования. Им устанавливаются полномочия федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования, круг участников соответствующих отношений и их права и обязанности, виды страховых рисков и страхового обеспечения. В соответствии со ст. 2 этого закона законодательство РФ об обязательном социальном страховании состоит, помимо данного закона, из иных федеральных законов об отдельных видах обязательного социального страхования и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и нормативных правовых актов субъектов РФ. Это означает, что для каждого вида обязательного социального страхования складывается своя система источников, в составе которой есть федеральный закон о соответствующем виде страхования, ряд вспомогательных законов и совокупность подзаконных нормативных правовых актов как федеральных, так и региональных.

В системе источников права социального обеспечения представлены также нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ. В настоящее время объем их полномочий в сфере социального обеспечения существенно расширен, а следовательно, растет и число принимаемых ими нормативных правовых актов по этим вопросам. С точки зрения разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, это могут быть акты двух видов: по вопросам, прямо отнесенным законодательством РФ к ведению субъекта РФ (по этим вопросам субъект Федерации обязан принять решение), и по вопросам, решаемым по инициативе самого субъекта РФ. Поскольку на федеральном уровне устанавливаются минимальные гарантии гражданам в сфере социального обеспечения, то субъекты РФ могут лишь повышать уровень этих гарантий — увеличивать размеры выплат, вводить дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством, виды социального обеспечения, расширять круг обеспечиваемых лиц.

С точки зрения формы это могут быть акты представительных органов и акты органов исполнительной власти. Исходя из требований ч. 2 ст. 39 Конституции РФ, не только федеральные, но и региональные пенсии и пособия как виды социального обеспечения граждан должны устанавливаться органами представительной власти в региональных законах. Таких законов практически в любом субъекте Федерации принят не один десяток. Среди законов по тем вопросам, которые отнесены к ведению субъектов РФ, это прежде всего законы о пенсионном обеспечении государственных и муниципальных служащих на основании п. 4 ст. 7 Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее — Закон о государственном пенсионном обеспечении)^[1]; о государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, в соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона о государственной социальной помощи^[2]; об организации социального обслуживания на основании ст. 8 Закона об основах социального обслуживания^[3]; о ежемесячных пособиях на ребенка в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее — Закон о государственных пособиях семьям с детьми)^[4]. По собственной инициативе субъекты Федерации принимают законы о дополнительных видах социального обеспечения отдельным категориям граждан^[5].

Как правило, в региональных законах установлены виды социального обеспечения за счет региональных бюджетов и условия их предоставления, а порядок назначения и предоставления определяется актами органов исполнительной власти. Это могут быть акты правительства соответствующего субъекта РФ либо акты единоличного руководителя органа исполнительной власти. Особое значение имеют акты органов исполнительной власти, устанавливающие величину прожиточного минимума на территории субъекта РФ.

В ряде субъектов РФ законодательство о социальном обеспечении кодифицировано. Так, Социальные кодексы приняты в Санкт-Петербурге, Ярославской области, Белгородской области; в Омской области действует Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан.

Содержание региональных нормативных актов будет приводиться при рассмотрении отдельных видов социального обеспечения.

Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении социальной защиты населения в силу целого ряда федеральных законов^[6]. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ вправе наделять своими законами органы местного самоуправления полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки. Акты органов местного самоуправления представлены в системе источников права социального обеспечения такими актами, как решение представительного органа муниципального образования^[7], постановления администрации муниципального образования^[8], постановления глав администрации муниципальных образований^[9].

• [1] См., например: Закон Псковской области от 02.12.1996 № 39-оз «О пенсияхза выслугу лет государственным гражданским служащим государственной гражданской службы Псковской области»; Закон Забайкальского края от 27.02.2009 № 145-ЗЗК"О пенсионном обеспечении за выслугу лет государственным гражданским служащимЗабайкальского края"; Закон Республики Адыгея от 09.08.2010 № 374 «О пенсияхза выслугу лет».
• [2] См., например: Закон Пензенской области от 26.12.2013 № 2505-ЗПО «Об оказаниигосударственной социальной помощи на основании социального контракта в Пензенскойобласти»; Закон Калужской области от 18.11.2013 № 505−03 «О государственной социальной помощи в Калужской области на основании социального контракта»; Закон Ульяновской области от 31.08.2013 № 160−30 «О правовом регулировании отдельных вопросов, связанных с оказанием государственной социальной помощи».
• [3] См., например: Закон Челябинской области от 23.10.2014 № 36−30 «Об организациисоциального обслуживания граждан в Челябинской области»; Закон Свердловской областиот 03.12.2014 № 108−03 «О социальном обслуживании граждан в Свердловской области»; Закон Республики Хакасия от 07.11.2014 № 94-ЗРХ «О социальном обслуживании гражданв Республике Хакасия».
• [4] См., например: Закон Республики Коми от 12.11.2004 № 57-РЗ «О государственных гарантиях в Республике Коми семьям, имеющим детей»; Закон Красноярского краяот 11.12.2012 № 3−876 «О ежемесячном пособии на ребенка»; Закон Тюменской областиот 28.12.2004 № 331 «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Тюменскойобласти».
• [5] См., например: Закон Удмуртской Республики от 05.05.2006 № 13-P3 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»; Закон Республики Башкортостан от 13.10.1994№ ВС-25/38 «О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил»; Закон Мурманской областиот 29.12.2004 № 573−01-ЗМО «О социальной защите и мерах социальной поддержки инвалидов в Мурманской области»; Закон Ставропольского края от 16.03.2006 № 7-кз «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детсй-сирот и детей, оставшихся без попеченияродителей».
• [6] См., например: Статья 17 Федерального закона «Об основах охраны здоровья гражданв Российской Федерации»; ст. 6.1 Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации».
• [7] См., например: решение Череповецкой городской Думы от 25.06.2013 № 116 «О социальной поддержке отдельных категорий граждан, имеющих детей, посещающих муниципальные дошкольные образовательные учреждения и дошкольные группы муниципальныхобщеобразовательных учреждений»: решение Думы Великого Новгорода от 29.12.2014№ 409 «О мерах социальной поддержки врачам-педиатрам участковым и врачам-специали-стам государственных учреждений здравоохранения, расположенных на территории городского округа Великий Новгород, в 2015 году»; решение Хурала представителей г. Кызылаот 28.05.2013 № 492 «О дополнительных мерах социальной поддержки приемных семейна территории городского округа „Город Кызыл Республики Тыва“».
• [8] См., например: постановление Администрации г. Сургута от 23.06.2015 N° 4253 «О размере родительской платы за присмотр и уход за ребенком в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, и порядке ее взимания»; постановление Администрации г. Томска от 02.02.2011 N° 78"О реализации мер социальной поддержки отдельным категориям граждан".
• [9] См., например: постановление главы Называевского муниципального района Омскойобласти от 02.04.2010 № 20 «Об утверждении Порядка назначения и установления размерасоциальных выплат отдельным категориям граждан»; постановление главы Ковровскогорайона Владимирской области от 02.06.2015 № 445 «О мерах социальной поддержки членамдобровольных пожарных дружин на территории Ковровского района»; постановление главыБрейтовского муниципального района Ярославской области от 13.04.2011 № 160 «О порядкепредоставления мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений здравоохранения, культуры и непедагогических работников муниципальных учреждений образования Брейтовского муниципального района».