Классификации административных актов

О. А. Красавчиков предложил две следующие классификации административных актов:

1) «…с точки зрения их воздействия на движение гражданско-правовых отношений» административные акты «…могут быть подразделены на два основных вида: акты оперативного управления и акты государственного контроля«^[1]; 2) по характеру воздействия, «…по зоо своей юридической силе, обязательности административный акт может иметь либо императивный, либо рекомендательный характер»^[2]. К сожалению, обе этих классификации имеют более административно-правовое, чем цивилистическое значение; об аналогичных классификациях актов публичной власти мы уже упоминали ранее; тогда же мы наметили основные черты собственно гражданско-правовой классификации административных актов. Критерием такой классификации должна быть сфера гражданско-правовой регулирующей роли соответствующих актов. По этому основанию следует различать акты 1) абсолютного и 2) относительного гражданско-правового воздействия.

Акты абсолютного гражданско-правового воздействия подразделяются на следующие два типа: I¹) акты, конституирующие или конкретизирующие правоспособность лица, и I²) акты динамики и признания абсолютных прав. Что же касается классификации актов относительного гражданско-правового воздействия, то ее, возможно, было бы целесообразно осуществить по той сфере частных имущественных отношений, которая ими затрагивается, на 2¹) акты, направленные на динамику частных отношений их адресатов с публичноправовым образованием, от имени которого издан соответствующий акт и на 2²) акты, регулирующие отношения их адресатов друг с другом или с третьими лицами. Вместе с тем в дальнейшем изложении эта классификация использоваться не будет, поскольку се преимущественно практическая направленность не способствует сколько-нибудь более глубокому проникновению в существо административных актов данного вида.

К числу актов о гражданской правоспособности (первой группы актов абсолютного действия) относятся:

• а) регистрационные акты, в числе которых: 1) акты государственной регистрации актов гражданского состояния физических лиц;
• 2) акты государственной регистрации физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей; 3) акты государственной регистрации фактов возникновения и прекращения юридических лиц^[3];
• б) лицензионные акты, т.с. акты с выдачей, приостановлением, отзывом (аннулированием) и прекращением которых гражданское право связывает динамику гражданской правоспособности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц^[4];
• в) некоторые виды актов планирования, а именно — те из них, что направлены на установление обязанностей по совершению тех или иных сделок — предписывают соответствующую сделку совершить;
• г) конститутивные акты, т. е. акты-решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных и муниципальных юридических лиц, об утверждении и изменении их уставов, о назначении и смещении их руководителей, об утверждении и изменении смет бюджетных учреждений, акты об утверждении планов приватизации публичного имущества, акты-директивы лицам, представляющим интересы публично-правовых образований на общих собраниях акционеров^[5];
• д) акты государственного контроля или согласования, т. е. акты, направленные на установление конкретных (специальных) пределов инициативного правомерного поведения субъектов частного права, центральное место среди которых занимают решения, принятые по вопросам согласования подлежащих государственному контролю действий и сделок^[6], а также предписания, выданные ФАС России в целях понуждения к действиям, направленным на обеспечение конкуренции^[7].

К числу актов динамики и признания абсолютных субъективных гражданских прав (второй группы актов административных актов абсолютного действия) относятся:

• а) регистрационные акты — акты государственной регистрации прав на недвижимость, сделок с недвижимостью и некоторых административных актов, касающихся недвижимости^[8], а также исключительных прав, прав на средства индивидуализации и сделок с ними;
• б) лицензионные акты — акты, предоставляющие, изменяющие или прекращающие права пользования участками недр и иными природными ресурсами;
• в) распорядительные акты — акты закрепления имущества в хозяйственном ведении и оперативном управлении; акты отвода и предоставления, а также изъятия земельных участков (в том числе участков лесного и водного фондов), а также участков недр; ордера на жилые помещения, предоставляемые по договорам жилищного найма и ссуды^[9][10]; акты взыскания, описи, ареста и принудительного изъятия имущества³⁹¹; акты о сносе самовольных построек.

Акты относительного гражданско-правового воздействия включают в себя:

• а) акты планирования (плановые акты), непосредственно направленные на возникновение, изменение или прекращение гражданских правоотношений по передаче вещей, уплате денег, выполнению работ или оказанию услуг;
• б) акты прикрепления покупателей (заказчиков) к поставщикам по государственным (муниципальным) контрактам на поставку продукции для государственных (муниципальных) нужд (п. 1 ст. 529 ГК);
• в) акты о взыскании, т. е. акты, преследующие цель принудительного взыскания с частного лица денежных сумм в пользу публичноправового образования^[11] или другого частного лица — исполнительные документы;
• г) акты исполнения бюджетов.

Легко заметить, что построенная нами гражданско-правовая классификация административных актов не совпадает с их административно-правовой типизацией. Это видно из того, что акты одного и того же административного типа — регистрационные, лицензионные и плановые — располагаются в нескольких различных подразделениях цивилистической систематизации. Именно: регистрационные и лицензионные (разрешительные) акты, производя исключительно абсолютно-правовое действие, могут иметь значение как для сферы гражданской правоспособности, и для сферы абсолютных гражданских прав. Что же касается актов планирования, то в то время как некоторые из них определяют пределы гражданской правоспособности (производят действие абсолютное), другие имеют исключительно относительно-правовое назначение.

Соотношение рассмотренных классификаций административных актов показано на нижеследующей схеме.

зоз.

• [1] «…Административные акты оперативного управления … (плановые задания, но производству и поставке соответствующего вида продукции, акты об учреждениитех или иных организаций и предприятий, акты по распоряжению жилой площадью, акты по перераспределению оборотных средств и т. д.) … служат средствоморганизации и направления гражданско-правовых отношений, предопределяютсоответствующим образом и в известной степени существо, содержание этих отношений. Административные же акты государственного контроля … (санкция прокурора об административном выселении, акты об открытии расчетных (текущих) счетов социалистическим организациям в учреждениях банка, акты об установленииопеки … удостоверительные акты и акты регистрации)… служат средством выражения государственного отношения к тем или другим гражданско-правовым связям, складывающимся вне инициативы данного органа управления, содержание которых определяется в соответствии с законом самими сторонами гражданского правоотношения» (Красавчиков О. Л. Указ. соч. С. 126—127; выделено нами. — В. В).
• [2] Красавчиков О. Л. Указ. соч. С. 127.
• [3] Нс смешивать с актами государственной регистрации прав и сделок — представителями второй группы актов абсолютного действия.
• [4] Нс смешивать с лицензиями на право пользования участками недр и иными природными ресурсами, которые относятся к числу актов динамики и признания абсолютных и относительных прав, а также с лицензиями — разрешениями на реализациючужих исключительных прав, которые вовсе не являются административными актами.
• [5] Сюда же следует причислить акты о статусе государственных органов, представляющих публичные образования в гражданских правоотношениях (ст. 125 ГК), а такжеакты о полномочиях соответствующих должностных лиц (п. 1 ст. 182).
• [6] Такие решения принимаются ФАС России по вопросам создания и реорганизациикоммерческих организаций и совершения сделок с акциями (долями) либо имуществом таковых (в случаях, предусмотренных ст. 27—31 Федерального закона «О защите конкуренции»), а также специальной Правительственной комиссией в случаях, предусмотренных ч. 3—8 ст. 2, ст. 7 Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ"О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значения для обеспечения обороны страны и безопасностигосударства" (см. об этой Комиссии ч. 6 ст. 8 этого Закона, а также Положение о ней, утвержденное постановлением Правительства РФ от 06.07.2008 № 510). Кроме того, согласно п. 2 сг. 295 ГК публичный собственник дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, закрепленным в хозяйственном ведении унитарного предприятия. Такое согласие также будет иметь форму административного акта.
• [7] В том числе — предписания, направленные на «…прекращение ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий, (либо) … злоупотребленияхозяйствующим субъектом доминирующим положением, (либо)… недобросовестнойконкуренции», «совершение действий, направленных на обеспечение конкуренции», заключение, изменение или расторжение договоров, изменение или ограничение использования фирменного наименования, реорганизацию хозяйствующего субъектав форме разделения или выделения и т. п. (см. об этом ст. 23 Федерального закона"О защите конкуренции").
• [8] См. предусмотренные п. 4 ст. 279, ст. 280 ГК случаи государственной регистрациирешений об изъятии земельных участков.
• [9] Впрочем, если права нанимателя и ссудополучателя по данным договорам рассматривать в качестве обязательственных (как это обычно делают), то данного родаакты должны быть причислены к актами относительного гражданско-правовогодействия.
• [10] 11апример, имущества, закрепленного на праве оперативного управления (п. 2 ст. 296ГК), национализированного имущества (ст. 306), а также акты принудительного изъятия чужого имущества из владения сто собственника в целях последующего отчуждения или при конфискации (см. п. 2 ст. 235 ГК).
• [11] В том числе требования налоговых органов о взыскании сумм недоимок по налогами пени за нарушение налогового законодательства, акты таможенных органов о взыскании штрафов за таможенные правонарушения, акты антимонопольных органово перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушенияантимонопольного законодательства и др. От актов о взысканиях нужно отличать акты самих взысканий — акты абсолютногогражданско-правового действия.