Территориальное единство Союза России и Белоруссии

Одним из качественных признаков государственного образования является его территориальность, т. е. наличие тем или иным образом определенного территориального пространства, на которое распространяется верховная государственная власть. Территория также является средством обособления и географической идентификации государства в сфере международных отношений. Согласно ст. 7 Договора об образовании Союзного государства территория Союзного государства состоит из государственных территорий государств-участников. Внешней границей Союзного государства являются границы государств-участников с другими государствами или пространственный предел действия государственных суверенитетов государств-участников. Договор об образовании Союзного государства предполагает принятие союзного нормативно-правового акта о союзной государственной границе (до настоящего времени такой акт не создан). В области охраны государственных границ Союзного государства еще Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместных усилиях в охране государственной границы Республики Беларусь от 21.02.2005 было установлено, что охрана Государственной границы Республики Беларусь осуществляется Пограничными войсками Республики Беларусь в сотрудничестве с Пограничными войсками Российской Федерации. Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 26 декабря 2001 г. № 9 была принята Программа обустройства внешней границы союзного государства на период 2002—2005 годы.

Итак, Союзное государство документально имеет вполне конкретные пространственно-территориальные очертания, делающие потенциально возможным использование термина «страна», который по своему смыслу является политико-географическим синонимом термина «государство». В то же время на настоящий момент понятия «государственная граница» и «территория Союзного государства» имеют достаточно условный характер. Наиболее ярко это проявляет себя в том, что каждое государство — участник Союза вправе самостоятельно решать вопросы о своей государственной границе, а значит, без согласования с другим участником Союза либо союзными органами решать вопросы о государственной границе Союза в целом. Так, 18 мая 2005 г. между Российской Федерацией и Эстонской Республикой был подписан договор о российско-эстонской государственной границе, который предполагал фактический взаимный обмен некоторыми частями территорий Эстонии и Российской Федерации (а значит, и частью территории Союзного государства России и Белоруссии). Таким образом, в вопросе определения государственных границ Союзного государства в настоящее время абсолютизирован принцип суверенитета государств-участников. С точки зрения единого государства это кажется не совсем верным. Территориальность — качественный признак государственного образования, в связи с чем вопрос об установлении и изменении границ Союзного государства должен им контролироваться. В связи с этим при принятии Конституционного акта Союзного государства, а также союзного закона о государственной границе Союзного государства необходимо закрепить норму, согласно которой право России и Белоруссии на заключение договоров с третьими государствами, затрагивающих изменение либо установление государственных границ, должно быть обусловлено его согласованием с органами Союзного государства, например, путем дополнительной его ратификации Союзным парламентом либо каким-либо иным способом. Кроме того, чтобы то или иное пространство имело статус государственной территории, недостаточно простой правовой декларации об обозначении ее внешних границ, необходимо также чтобы оно обладало свойством внутреннего единства.

Внутреннее единство государственного территориального пространства складывается из нескольких элементов: а) свободы внутреннего передвижения граждан; б) единства экономического пространства; в) единства правового пространства. Внутреннее единство территории государства предполагает свободное перемещение его граждан внутри страны. Так, в России этот аспект единства территории РФ закреплен в ч. 1 ст. 27 Конституции РФ и Законе РФ от 25.06.1993 № 5242−1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Договор о создании Союзного государства ничего не говорит о праве граждан Союзного государства свободно передвигаться по его территории. Обходит стороной этот вопрос и Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25.12.1998. Лишь при принятии Конституционного акта Союзного государства предполагается гарантировать права граждан Союзного государства свободно передвигаться, выбирать место пребывания и место жительство в пределах Союзного государства^[1]. В связи с этим в настоящее время въезд, выезд и пребывание граждан одного государства — участника Союза по территории другого осуществляются не на основе особых двухсторонних договоренностей, а в соответствии с внутренним законодательством каждого из этих государств.

Правда, Россия и Белоруссия являются одновременно участниками Таможенного союза, объединяющего также Казахстан, Киргизию и Таджикистан. В связи с этим порядок пересечения российско-белорусской границы гражданами этих государств дополнительно урегулирован Соглашением об обеспечении свободного и равного права пересечения физическими лицами границ государств — участников Таможенного союза и беспрепятственного перемещения ими товаров и валюты от 24.11.1998. Указанным соглашением установлен приоритетный, упрощенный порядок пропуска физических лиц, постоянно проживающих на территории государств — участников соглашений о Таможенном союзе. В соответствии со ст. 3 соглашения пропуск физических лиц в приоритетном, упрощенном порядке исключает визовый режим въезда-выезда, а предполагает лишь осуществление пограничного (паспортного) контроля (проверку документов), который производится в соответствии с национальными законодательствами государств-участников. В то же время очевидно, что указанного соглашения недостаточно, для того чтобы утверждать о гарантировании права граждан России и Белоруссии свободно передвигаться по территории Союзного государства. В частности, соглашение, заключенное в рамках Таможенного союза, не освобождает граждан Белоруссии от заполнения миграционный карты при въезде в Россию, соблюдения миграционного режима, получения разрешения на временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации, как-то предусмотрено федеральными законами от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Это осознавали и государства — участники Договора о Союзном государстве, в связи с чем Постановлением от 10.03.2004 № 2 Совета Министров Союзного государства «О плане мероприятий по обеспечению равных прав граждан республики Беларусь и Российской Федерации» было предусмотрено подписание Соглашения между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства на территориях участников Договора о создании Союзного государства. 24.01.2006 это соглашение было подписано президентами России и Белоруссии и ратифицировано Федеральным законом от 27.10.2008 № 186-ФЗ. Статьей 2.

Соглашения между Республикой Беларусь и Российской Федерацией от 24 января 2006 г. о свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства на территориях участников Договора о Создании союзного государства (далее — Соглашение между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о свободе передвижения) гарантировано право граждан одной Стороны независимо от места пребывания (проживания) свободно въезжать, выезжать, пребывать, следовать транзитом, передвигаться и выбирать место жительства на территории другой Стороны, но паспорту или иным действительным документам, указанным в приложениях к Соглашению, без миграционной карты. При этом согласно ст. 3 Соглашения граждане одной Стороны, прибывшие на территорию другой Стороны, в течение 30 дней с даты въезда освобождаются от регистрации в компетентных органах по месту пребывания.

Здесь, правда, стоит заметить, что согласно Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 № 713, граждане РФ освобождаются от регистрации, если они прибыли для временного проживания на срок не свыше 90 дней. Более того, международным договором Российской Федерации освобождение от регистрации в случае пребывания на территории РФ на срок не свыше 90 дней предусмотрено и для граждан Украины^[2]. Таким образом, равенство граждан России и Белоруссии в вопросе о регистрации по месту пребывания не является полным. В связи с этим в норму ст. 3 Соглашения между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о свободе передвижения необходимо внести изменения, освободив граждан Союзного государства от требований регистрации по месту временного пребывания, если срок пребывания не превышает 90 дней, а не 30, как указано п настоящее время.

Далее, ст. 4 Соглашения между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о свободе передвижения устанавливает, что факт принадлежности лица к гражданству одной из Сторон является основанием для получения разрешения на постоянное жительство (подачи заявления о выдаче вида на жительство) без учета срока временного пребывания и получения разрешения на временное проживание на территории другой Стороны. Заявления граждан одной Стороны о получении разрешения на постоянное жительство (выдаче вида на жительство) на территории другой Стороны рассматриваются компетентными органами этой другой Стороны в первоочередном порядке в возможно короткие сроки. Бесспорно, эти договорные положения существенным образом упрощают получение вида на жительство для граждан России и Белоруссии на территории друг друга и способствуют более глубокой российско-белорусской интеграции. В то же время если оценить их с точки зрения положений Союзного договора, то они видятся половинчатыми. В целях создания единого государства даже на современном этапе российско-белорусского государственного строительства более правильным является не введение льготных оснований и процедур получения вида на жительство, а его замена на институт регистрации по месту жительства.

Институт вида на жительства — это составляющая режима иностранных граждан. В рамках же Союзного государства/и л Российской Федерации и Республики Беларусь понятие «иностранный гражданин» приобретает иное значение, такое, как его дает в целях своего применения Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь об использовании миграционный карты от 05.10.2004. Согласно указанному двустороннему документу «иностранный гражданин» — это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации или Республики Беларусь и имеющее доказательства своей принадлежности к гражданству (подданству) третьего государства или лицо без гражданства. В связи с этим российский гражданин в Белоруссии и гражданин Белоруссии в России по своему правовому статусу должен быть максимально отдален от гражданина третьего государства и максимально приближен к статусу гражданина страны пребывания. Вместе с тем многие положения института вида на жительства (такие, как аннулирование вида на жительство, срочность вида па жительство и др.) противоречат принципам единого государства. Упразднение института вида на жительства будет способствовать сближению правовых статусов граждан России и Белоруссии на территории друг друга и более эффективной реализации их права на свободу передвижения по территории Союзного государства как важной составляющей единства его территории.

Институт регистрации для контроля со стороны государства за перемещением граждан России и Белоруссии по территории Союзного государства не будет менее эффективным, но вполне достаточным. При этом оформление регистрации по месту жительства граждан России и Белоруссии возможно будет осуществлять путем проставления соответствующего штампа в национальном паспорте, тем более что в соответствии со ст. 14 Союзного договора до введения единого образца документов, удостоверяющих личность гражданина Союзного государства, на его территории одинаково признаются документы, выданные государственными органами и органами местного самоуправления государств-участников, а также документы, признаваемые в соответствии с законодательством государств-участников и международными договорами.

Единство территории государства проявляется также в единстве экономического пространства. В России единство экономического пространства провозглашено в качестве основы конституционного строя. Согласно ч. 1 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Договоре о создании Союзного государства формирование единого экономического пространства провозглашено в качестве одной из его целей (ст. 1 Договора). Из этого же исходит и проект Конституционного акта Союзного государства (в частности, его ст. 2).

Раздел III Союзного договора определяет основные, принципы формирования единого экономического пространства, среди которых:

• 1) унификация законодательства в социально-экономической сфере (гражданское, налоговое, банковское, трудовое право, право социального и пенсионного обеспечения и др.);
• 2) поэтапное сближение основных социальных и макроэкономических показателей развития и единая структурная политика;
• 3) единая валюта и единый эмиссионный центр;
• 4) единая политика ценообразования;
• 5) общий рынок ценных бумаг;
• 6) единство законодательства в части обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга, порядка осуществления внешних заимствований и иностранных инвестиций;
• 7) единство принципов взимания налогов;
• 8) единая торговая политика в отношении третьих стран, международных экономических организаций и экономических объединений;
• 9) единое таможенное пространство; единая таможенная политика в отношении третьих государств (применение единых ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин, единых таможенные режимов и единого порядка таможенного оформления и контроля и др.):
• 10) объединение энергетической, транспортной системы, систем связи и телекоммуникаций.

Россия и Белоруссия достигли существенных успехов в объединении экономик двух государств. В последние докризисные годы высокими темпами развивались торгово-экономические отношения. Результаты работы по сближению Беларуси и России отражаются в показателях объемов взаимной торговли. По итогам 1999 г., с которого Беларусь и Россия начинали строительство Союзного государства, взаимный товарооборот составлял немногим более 5 млрд долл. По итогам 2008 г. он превысил 34 млрд долл. Таким образом, товарооборот взаимной торговли между нашими странами за период с начала создания союза Беларуси и России вырос в 2008 г. почти в 7 раз.

23 марта 2007 г. было принято Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Белоруссии «О мерах, но развитию торгово-экономического сотрудничества», согласно Приложению к которому отменяются ограничения, применяемые в отношении ввоза, распределения, транспортировки, включая транзит товаров, происходящих с территорий Российской Федерации и Республики Белоруссия или предназначенных для их территорий. Стороны не вводят новые ограничения, аналогичные тем, которые отменяются.

Важнейшим критерием определения единства экономики государств является свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, что требует прежде всего исключения внутренних таможенных барьеров и проведения единой таможенной политики в отношении третьих стран, т. е. создания таможенного союза. Мировой опыт свидетельствует, что таможенные союзы создают благоприятные условия для развития торговли, производства, способствуют укреплению не только экономических, но и политических связей государств, которые объединены общими экономическими интересами. Европейский Союз, достигший высокого уровня экономической и политической интеграции, имеет в своей основе таможенный союз. Именно образование в соответствии с Парижским (1951)^[3] и Римским (1957)^[4] договорами таможенного союза ЕЭС стало стартовой площадкой процесса европейской интеграции и началом создания единой Европы.

Создание Таможенного Союза России и Белоруссии было оформлено Соглашением о таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 06.01.1995. Указанным соглашением провозглашено создание единой таможенной территории государств-участников, формирование которой осуществляется путем:

• а) отмены в торговле между государствами товарами, происходящими с их территорий, таможенных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие, а также количественных ограничений;
• б) установления и применения в отношениях с третьими странами одинакового торгового режима, общих таможенных тарифов и мер нетарифного регулирования внешней торговли;
• в) формирования механизма взаимоотношений таможенного союза с третьими государствами и международными организациями па основе положений Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности от 12.04.1994.
• 29.01.2001 подписано межправительственное Соглашение о завершении унификации и создании единой системы тарифного и нетарифного регулирования в Союзном государстве, которым установлено, что правительства РФ и Белоруссии применяют в торговле с третьими странами единый таможенный тариф (экспортный и импортный). Изменение ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин осуществляется по согласованию сторон. Кроме того, правительства обязались применять согласованные принципы предоставления тарифных льгот в отношении товаров, ввозимых на единое таможенное пространство Союзного государства из третьих стран, а также приняли на себя ряд иных обязательств, способствующих проведению единой таможенной политики. Но соглашение также во многом остается половинчатым. Например, одновременно с установлением единого таможенного тарифа оно допускает для широкого перечня товаров временное различие ставок ввозных и вывозных пошлин в Российской Федерации и Республике Беларусь, причем не указывает, в какой срок такое различие должно быть устранено. Кроме того, имеется разница в подходах к применению согласованных принципов предоставления таможенных льгот.

В целом опыт других таможенных интеграционных образований свидетельствует о сложности и длительности выработки единых (сходных) таможенных тарифов. Ставки пошлин в Европейском Союзе сложились исторически в течение не одного десятка лет, они были выработаны в процессе переговоров при вступлении каждого государства, учитывались интересы всех стран и действующие в них ставки таможенных тарифов^[5].

Таможенный комитет Союзного государства, начиная с момента его создания, также проводит работу по унификации таможенного законодательства Беларуси и России, а в условиях отсутствия таможенного контроля на белорусско-российской границе в отношении товаров, происходящих из Российской Федерации или из Республики Беларусь, обеспечения таможенного контроля в отношении товаров, происходящих из третьих стран^[6].

Кроме того, Таможенный комитет Союзного государства провел большую работу по обустройству таможенной инфраструктуры на белорусском участке внешней границы Союзного государства, имея в виду, что действующие автопереходы должны во всех отношениях соответствовать международному уровню со стороны Евросоюза.

Начиная с 2003 г. под патронажем Таможенного комитета осуществляется поэтапное создание Единой автоматизированной информационной системы Таможенного комитета Союзного государства (ЕАИС ТК СГ) в рамках реализации двух союзных программ.

Стороны реализуют План мероприятий, но упрощению перемещения товаров и транспортных средств на территории Союзного государства, утвержденный постановлением Совета Министров Союзного государства от 27.02.2009 № 3. Планом определены мероприятия по переносу таможенного и транспортного контроля с белорусско-российской границы на внешнюю границу Союзного государства, формированию общего рынка автомобильных транспортных услуг Союзного государства, переносу ветеринарного и фитосанитарного контроля на внешнюю границу Союзного государства. На сегодняшний день полностью выполнены мероприятия Плана в части компетенции таможенных служб России и Беларуси, предусматривающие упрощение перемещения транзитных товаров, унификацию требований к документам и сведениям, используемым при перевозке товаров, взаимное признание мер обеспечения, средств таможенной идентификации и таможенных перевозчиков, а также ряд других.

24 февраля 2010 г. в Москве подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о временном ввозе и вывозе транспортных средств, которое направлено на упрощение таможенного оформления и таможенного контроля таможенными органами Республики Беларусь и таможенными органами Российской Федерации транспортных средств, временно ввозимых на таможенные территории Беларуси и России.

С 25 февраля 2010 г. для граждан Республики Беларусь отменена необходимость оформления удостоверения временного ввоза транспортного средства (УВТС), и белорусские водители получили право беспрепятственного въезда на территорию Российской Федерации.

Новым форматом интеграции между нашими странами стало решение о создании Таможенного Союза Республики Беларусь, Российской Федерации и Республики Казахстан. В 2010 г. был принят Таможенный кодекс Таможенного Союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного Союза, принятому Решением Межгосударственного Совета Евразийского Экономического Сообщества (высшего органа таможенного союза) на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17).

Другим ключевым показателем единства экономического пространства, рассматриваемого как элемент единства государственной территории, является единая денежная единица (валюта). В соответствии со ст. 13 Союзного договора Союзное государство имеет единую денежную единицу (валюту). Денежная эмиссия осуществляется исключительно единым эмиссионным центром.

Введение

и эмиссия другой валюты в Союзном государстве, помимо единой денежной единицы, не допускаются. До введения единой денежной единицы и формирования единого эмиссионного центра на территории государств-участников продолжают хождение их национальные денежные единицы.

Согласно Программе действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании союзного государства в ходе формирования единого экономического пространства осуществляется валютная интеграция па основе введения единой денежной единицы (валюты). В этих целях планировалось подписание межгосударственного соглашения о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра. Срок для подписания указанного соглашения был установлен как IV квартал 1999 г. — I квартал 2000 г., полное завершение процесса валютной интеграции планировалось завершить к концу 2005 г. (п. 3 Программы). Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства от 30.11.2000 (ст. 1, 8) было установлено, что роль единой денежной единицы Союзного государства с 1 января 2005 г. будет выполнять рубль Российской Федерации, а с 1 января 2008 г. в Союзном государстве вводится единая денежная единица Союзного государства на основе Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия. Соглашением между Правительством РФ, Центральным банком РФ и Правительством Республики Белоруссия, Национальным банком Республики Белоруссия о мерах по созданию условий по введению единой денежной единицы от 20.11.2000 были определены основные элементы плана совместных действий по введению единой валюты. Однако валютная интеграция России и Белоруссии так и не была завершена, а межгосударственные соглашения остались нереализованными. Этому способствовали причины как объективного, так и субъективного свойства. Так, валютная интеграция является завершающим этапом формирования общего (единого) экономического пространства государств экономической группировки, когда устранены все барьеры для движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, созданы равные условия для субъектов хозяйствования, реально действует таможенный союз, достигнуто сближение важнейших макроэкономических показателей, проведена унификация бюджетно-налоговой, ценовой, денежно-кредитной и валютной политики. В условиях незавершенности сближения России и Белоруссии по этим показателям валютная интеграция объективно становится затруднительной.

Кроме того, в российско-белорусских отношениях по вопросу создания валютного союза существует и много противоречий политического характера. В частности, до конца не был решен вопрос о едином эмиссионном центре. Белорусская сторона предлагала, чтобы эмиссия единой денежной единицы (вначале российского рубля) осуществлялась центральными (национальными) банками двух стран под контролем Межбанковского валютного совета, который бы устанавливал лимиты эмиссии пропорционально масштабам экономик двух стран (доле в общем объеме ВВП). Россия, вступая в валютный союз, с учетом объективной асимметричности сторон считала необходимым сохранить полное управление российским рублем за Центральным банком РФ, а вопрос о создании единого эмиссионного центра предлагала рассмотреть в 2008 г. при условии необходимости введения другой единой валюты^[7]. Предполагалось, что стороны достигли компромисса: планировалось подписание двустороннего соглашения, по которому Национальный банк Республики Беларусь имел бы право эмитировать российские рубли, но в объемах, строго контролируемых Центральным банком России1. Однако в итоге решение вопроса об эмиссионном центре и монетарном союзе в целом было отложено на будущее, до момента согласования условий введения единой денежной единицы, отличной от российского и белорусского рубля.

• [1] См.: статья 18 Конституционного акта Союзного государства (проект).
• [2] См.: Соглашение между Правительство РФ и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан РФ и Украины (вместе с перечнями документов для въезда, выезда и передвижения) (Москва. 16.01.1997).
• [3] См.: Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) (Париж. 18.04.1951).
• [4] См.: Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) (Рим, 25.03.1957).
• [5] См.: Таможенное оформление товаров в Союзном государстве // Сайт «Виртуальная таможня». URL: vch. rH/cgi-bin/ur_lic. cgiVrazdel— 1 l&pod_razdel-0.
• [6] URL: soyuzinfo. nl/ru/st_history/current/
• [7] См.: Шумский II. Валютная интеграция Беларуси и России // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2003. № 4. URL: beljoumal.by.rU/2003/4/P/14.shtml; Лукашенко хочет печатать российские рубли // RBC daily. 2003. 16 апр. URL: vvyv.rbcdaily.m/news/policy/index.shtmr?2003/04/16/40 421.