Оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц

Государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а также их должностные лица осуществляют публично-властную административную деятельность, и право на оспаривание их решений, действий и бездействия в суде — одно из конституционных прав человека и гражданина.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, рассматриваются в АПК РФ в качестве самостоятельного вида дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, порядок рассмотрения которых предусмотрен гл. 24 АПК РФ.

Предметом оспаривания являются решения, действия и бездействие указанных выше административных органов, организаций и должностных лиц. Кроме субъекта, принявшего ненормативный правовой акт или осуществившего оспариваемые действия, определяющее значение для выделения дел рассматриваемого вида имеет сфера общественных отношений, в которой возник конфликт. Как правило, это отношения экономического характера, складывающиеся в сфере общественного производства, а также возникшие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности или в связи с обеспечением доступа к такой деятельности.

При определении предмета спора необходимо различать ненормативный правовой акт, решение, действие или бездействие государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных лиц. Поскольку официальное понятие ненормативного правового акта в АПК РФ отсутствует, данный пробел восполнен судебной практикой, разъяснениями вышестоящих судебных органов. В связи с этим большое значение имеет разъяснение Пленума Верховного Суда РФ, данное в постановлении от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», касающееся этой категории дел.

К решениям относятся правовые акты, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающие правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Решения могут быть приняты как в письменной, так и устной форме. Письменное решение может иметь установленную законом определенную форму.

Ненормативный правовой акт может быть принят в форме постановления, решения, распоряжения, приказа, предписания, инструкции и др., но допустима и произвольная форма ненормативного правового акта. В любом случае эти правовые акты должны быть ориентированы на индивидуально определенный круг лиц, в связи с чем они называются также индивидуальными правовыми актами. Индивидуальные правовые акты являются актами применения права. Они представляют собой властные решения по конкретному юридическому делу, имеют однократное применение, адресуются конкретным лицам и обязательны для исполнения только ими (указ о назначении на должность и т. д.)^[1].

Ненормативным правовым актам свойственны следующие черты:

• • содержат обязательные предписания, не имеющие характера правовых норм;
• • эти предписания влекут юридические последствия: устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности участников общественных отношений;
• • предписания носят индивидуальный характер, т. е. обращены к индивидуально определенному лицу (физическому или юридическому) или группе лиц;
• • издаются по конкретному поводу (например, предоставление земельного участка, разрешение на возведение производственных помещений и др.).

По смыслу гл. 24 АПК РФ к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц относятся их властное волеизъявление, не облеченное в форму решения, распоряжения и т. д., но которое повлекло нарушение прав и свобод граждан, организаций или создало препятствия к их осуществлению. Юридически значимые действия органа исполнительной власти подлежат обжалованию в судебном порядке при условии, если ими незаконно возлагаются на заявителя какие-либо обязанности или создаются препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, и они не имеют письменного оформления. Если нарушение прав и интересов выражаются в отказе должностного лица или органа удовлетворить законные требования предпринимателя, то такой отказ может быть оспорен в суде путем предъявления требования о признании его незаконным.

К бездействию относится неисполнение органом или должностным лицом возложенной на него обязанности. Бездействие выражается в отсутствии волеизъявления уполномоченного лица в тех случаях, когда решение или действие должно быть осуществлено в активной форме в соответствии с указаниями нормативного правового акта. Так, бездействием является нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом в установленный срок.

Заявителями в арбитражном суде по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) могут быть:

• • юридические лица;
• • образования, не имеющие статуса юридического лица (крестьянские (фермерские) хозяйства);
• • граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;
• • граждане, не зарегистрированные в качестве предпринимателей (ст. 33 АПК РФ);
• • прокурор (ст. 198 АПК);
• • государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, осуществляющие публичные полномочия.

Основанием для возбуждения производства по данному виду дел выступает заявление заинтересованного лица с требованием о признании недействительным ненормативного правового акта или о признании незаконными решения или действия (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия или должностных лиц, если оно полагает, что оспариваемые ненормативный акт, решение и действие не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 АПК РФ).

Заявление подается в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину или юридическому лицу стало известно о нарушениях их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. В случае пропуска этого срока по уважительным причинам он может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

Заявление подается гражданином или организацией только в защиту собственных прав и законных интересов. При этом закон обязывает заявителя доказать их нарушение.

Заявление должно быть подано в письменной форме и соответствовать требованиям, предъявляемым ст. 125 АПК, т. е. содержать:

• • наименование органа или лица, принявших оспариваемый ненормативный правовой акт, совершивших оспариваемые действия (бездействие);
• • название, номер, дату принятия оспариваемого акта, решения;
• • время совершения действий;
• • права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым актом, решением, действием (бездействием);
• • законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствует правовой акт, решение, действие (бездействие);
• • требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений, действий (бездействия) незаконными.

В заявлении об оспаривании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя необходимо указать сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя (ст. 329 АПК РФ).

К заявлению должны прилагаться:

• • текст оспариваемого решения или иного акта;
• • документы, подтверждающие действие или бездействие должностного лица;
• • уведомление о вручении их копий и копии заявления заинтересованному лицу.

Если заявление предъявлено к судебному приставу-исполнителю, то дополнительно прилагаются документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств также сторонам исполнительного производства.

Дела разрешаются по общим правилам искового производства, но с учетом особенностей данной категории дел, т. е. выше указанных особенностей, общих для дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, а также особенностей, указываемых в данном параграфе.

К общим правилам искового производства, применимым для рассмотрения любой категории дел, относятся правила:

• • о письменной форме обращения в суд;
• • рассмотрения вопроса о принятии заявления;
• • подготовки дела к судебному разбирательству и судебного разбирательства;
• • о примирительных процедурах;
• • принятия решений и определений арбитражного суда;
• • приостановления производства по делу;
• • окончания производства по делу без вынесения решения.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня подачи соответствующего заявления в суд. В этот срок включаются как срок на подготовку дела к судебному разбирательству, так и срок принятия решения по делу, если иное не установлено федеральным законом. В том случае, когда дело не может быть разрешено в указанный срок ввиду особой сложности дела, значительного числа участников и др., по заявлению судьи, рассматривающего дело, срок рассмотрения может быть продлен председателем суда до шести месяцев (ст. 200 АПК РФ).

В то же время для дел об обжаловании действий (бездействия) и решений судебного пристава-исполнителя предусмотрен сокращенный срок рассмотрения -10 дней со дня принятия заявления. В этот срок включаются и срок на подготовку дела к судебному разбирательству, и срок на принятие решения по делу.

В административном судопроизводстве реализуется принцип диспозитивности — сторонам предоставляются равные возможности по доказыванию и защите своих прав и интересов. Чтобы обеспечить такое процессуальное равенство спорящих, законодатель возлагает бремя доказывания по данным делам на орган или лицо, которые приняли правовой акт либо совершили оспариваемое действие (бездействие). Вместе с тем каждое лицо, участвующее в деле, должно раскрыть доказательства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, перед другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания или в пределах срока, установленного судом. При отсутствии у лица возможности представления доказательств до начала судебного заседания суд вправе установить срок, в течение которого данные доказательства должны быть представлены (ч. 3 ст. 65 АПК РФ).

Арбитражный суд вправе по своей инициативе истребовать документы и иные доказательства, необходимые для рассмотрения дела и принятия решения, если обязанные их представить органы или должностные лица не делают этого по своей инициативе.

Федеральными законами может быть установлен порядок досудебного урегулирования административного конфликта в отношении отдельных решений и действий. Например, в п. 5 ст. 101.2 НК РФ предусмотрено обязательное обжалование в вышестоящем налоговом органе решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения.

О времени и месте рассмотрения дела суд извещает заявителя и заинтересованное лицо, но их неявка не является препятствием для рассмотрения дела, за исключением случаев, когда суд сочтет явку обязательной. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения судебного штрафа (ч. 3 ст. 200, гл. 11 АПК РФ).

Разрешая конфликт между заявителем и органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом, арбитражный суд проверяет наличие полномочий у лица, принявшего решение, совершившего действие (бездействие), соответствие такого акта (отдельных положений), действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, каким образом нарушаются права и интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц принимается арбитражным судом по правилам, установленным в гл. 20 АПК РФ. Решение суда должно состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей, в которых указываются:

• • наименование и состав суда, вынесшего решение;
• • дата и место принятия решения;
• • предмет спора;
• • наименования лиц, участвующих в деле;
• • фамилии лиц, присутствовавших в заседании, с указанием их полномочий;
• • изложение заявленных требований и возражений, объяснений, заявлений и ходатайств лиц, участвующих в деле;
• • обстоятельства дела, установленные судом;
• • доказательства;
• • выводы суда.

В решении по делу арбитражный суд должен указать, соответствует ли закону или иным нормативным правовым актам оспариваемый акт, решение, действие (бездействие); были ли нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В резолютивной части решения арбитражный суд указывает, признается ли оспоренный правовой акт недействительным, а действия (бездействия) незаконными; отражает объем удовлетворенных требований (полностью, а если в части, то в какой). Одновременно суд обязывает органы, осуществляющие публичные полномочия, должностных лиц устранить допущенные нарушения. Суд может обязать соответствующие органы или должностных лиц сообщить суду об исполнении решения.

Если доводы заявителя не нашли своего подтверждения в суде, то суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда по делу об оспаривании ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) подлежит немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Признанный судом недействительным полностью или в части ненормативный правовой акт прекращает действовать со дня принятия судебного решения, что обусловлено необходимостью скорейшего предотвращения негативных последствий незаконных решений, действий или бездействия органов и должностных лиц, осуществляющих публичные полномочия. Однако срок на апелляционное обжалование таких решений установлен общий — один месяц.

Копия решения суда направляется всем заинтересованным в данном деле и заявителю в течение пяти дней со дня вынесения решения, а возможно и в вышестоящий в порядке подчиненности орган (лицу), прокурору (ст. 201 АПК РФ).

• [1] Поляков А. В. Общая теория права. СПб., 2001. С. 515−517.