Контрольно-надзорная функция (Judicial Review)

Надзорную функцию за деятельностью нижестоящих судов и органов исполнительной власти в Англии выполняет Отделение королевской скамьи Высокого суда, которое для этого использует прерогативные ордеры-приказы (prerogative orders) — приказ habeas corpus, приказ мандамус (mandamus), судебное запрещение (prohibition), ордер сертиорари (цертиорари) (certiorari).

Название данных судебных приказов говорит о их публично-правовом характере: в отличие от таких частноправовых средств судебной защиты, как реституция, реальное исполнение, ректификация, прерогативные ордеры-приказы являются в первую очередь средствами защиты частных интересов, предусмотренных общим или статутным правом, от неправомерных действий публичных субъектов — исполнительных органов, трибуналов, нижестоящих судов.

Свое происхождение данные приказы берут от королевской прерогативы (права, полномочия) обеспечения справедливого судебного разбирательства в низших судах, хотя на современном этапе Корона не принимает никакого участия в процессе судебного контроля.

Процесс выдачи всех прерогативных ордеров носит суммарный характер; приказы мандамус, сертиорари и судебное запрещение являются по своему характеру дискреционными^[1], т. е. их выдача всецело зависит от усмотрения суда, а у заявителя нет права требовать от Высокого суда выдать тот или иной ордер-приказ.

В соответствии с Актом о Верховном суде (1981) для того, чтобы получить приказ мандамус, судебное запрещение или ордер сертиорари, заявитель должен получить согласие Высокого суда (leave of the High Court) принять дело к рассмотрению, которое дается лишь в том случае, если, во-первых, заявитель доказал наличие у него достаточного интереса в вопросе, который является предметом обращения за прерогативным ордером-приказом и, во-вторых, заявителем были исчерпаны все иные средства защиты, в которые включается обращение в административный трибунал^[2].

Актом также установлен срок в три месяца, который начинает истекать со дня принятия обжалуемого административного действия или принятия акта. По истечении указанного в Акте срока обращение в Высокий суд становится невозможным, за исключением случаев, когда у заявителя, по мнению английского суда, имелись разумные причины для пропуска срока.

Таким образом, наличие условия получения согласия Высокого суда, достаточно короткого срока исковой давности, суммарного характера рассмотрения, как правило, исключающего заслушивание свидетельских показаний, перекрестный допрос свидетелей, истребование дополнительных письменных доказательств, а также условие о достаточном интересе заявителя — основные черты, отличающие публично-правовые средства судебного контроля от частноправовых средств судебной защиты^[3].

Приказ habeas corpus. Одним из наиболее важных, давно существующих и действенных способов защиты личной свободы граждан, способствовавших предотвращению произвола исполнительных органов и их должностных лиц, осуществлявших задержание подозреваемых, исторически являлась и по сей день является процедура habeas corpus (лат. буквально — ты должен доставить тело), благодаря которой, по мнению известного английского юриста Уильяма Блэкстона, было установлено «надлежащее равновесие между свободой и прерогативой».

Первоначально королевский приказ habeas corpus по просьбе арестованных направлялся начальникам частных тюрем о предоставлении личности в королевский суд, который рассматривал правомерность задержания. Также данный приказ использовался королевскими судами как средство, обеспечивающее явку лиц, необходимых для судебного разбирательства того или иного дела.

С течением времени королевский приказ habeas corpus стал рассматриваться не как королевская прерогатива, а как право, принадлежащее самому арестованному. В течение XV—XVI вв. Суд королевской скамьи и суд Общих Тяжб использовали приказ habeas corpus как средство контроля за местными судами, которые в то время соперничали с судами общего права, — приказ использовался в случае превышения полномочий местными судами в отношении заключения под стражу лиц.

В XVII в. приказ использовался парламентариями для проверки законности ареста лиц уже на основании приказов короля или королевского совета. В 1640 г. парламент постановил, что в любом случае ареста лица на основании приказа короля суды общего права обязаны рассматривать вопрос о законности такого задержания лица и выдавать приказ habeas corpus.

Данный приказ впервые был законодательно закреплен в результате принятия английским парламентом Петиции о правах (1628), Акта Хабеас Корпус (1679) и Билля о правах (1689); в дальнейшем парламентом были приняты Акты Хабеас Корпус 1816 и 1862 гг.

В соответствии с данными актами приказ habeas corpus предписывал лицу, осуществившему задержание, доставить задержанного в суд в указанное время для разбирательства вопроса о законности произведенного задержания. Указанные парламентские акты возлагали обязанность на судью Суда королевской скамьи распорядиться о немедленном освобождении лица из-под стражи в случае его незаконного или без должных оснований лишения свободы или помещения под стражу.

Акт 1679 г., впервые в истории английского права, возложив обязанность на судью Суда королевской скамьи по выдаче приказа, прекратил собой практику, когда выдача приказа habeas corpus зависела целиком от усмотрения судей, не существовало никакого срока такой выдачи, что приводило к замедлениям и проволочкам, а кроме того, неисполнение предписания суда не влекло за собой ответственности^[4].

Также Акт 1679 г. содержал положение, запрещающее английскому суду под угрозой высокого штрафа избегать применения приказа habeas corpus путем перемещения задержанного лица за пределы юрисдикции английских судов (например, в Шотландию, Ирландию, на любые острова или заморские территории).

Среди недостатков Акта Хабеас Корпус 1679 г. следует назвать право правительства приостанавливать действие habeas corpus в чрезвычайных ситуациях, большой размер залога, под который арестованный мог быть выпушен на свободу до судебного разбирательства (данный вопрос был оставлен на усмотрение судьи, что повлекло за собой злоупотребления)^[5], нераспространение общих положений Акта на лиц, арестованных в связи с обвинением в государственной измене, совершении тяжкого уголовного преступления, а также на лиц, содержащимся под стражей по долговоым и иным гражданско-правовым обязательствам^[6].

С 1686 г. действие приказа habeas corpus стало распространяться на лиц, заключенных в тюрьму или задержанных в связи с другими правонарушениями, кроме уголовных^[7]. Акт Хабеас Корпус 1816 г. предоставлял судье право проверки истинности фактов, на которые ссылался тюремный надзиратель в обосновании произведенного задержания — даже в том случае, если его доводы «являлись вескими и соответствовали действующему праву»^[8].

Согласно Акту Хабеас Корпус 1862 г., английские суды общего права ограничивались в своем праве выдачи приказа habeas corpus в отношении лиц, задержанных в какой-либо английской колонии или доминионе ввиду того, что на тех территориях были свои суды, которые имели право выдать такой приказ и обеспечить исполнение его требований. Именно поэтому в настоящее время английские суды вправе выдавать приказ habeas corpus только в отношении лиц, задержанных на территории Англии и Уэльса (задержанные на территории Шотландии и Северной Ирландии должны обращаться в соответствующие шотландские и североирландские суды)^[9].

На современном этапе приказ habeas corpus рассматривается как фундаментальное средство судебной защиты личной свободы граждан, которое имеет «абсолютный приоритет перед всеми другими вопросами деятельности судов»^[10]. Основным его отличием от иных прерогативных ордеров-приказов является то, что он не носит дискреционного характера, т. е. при наличии серьезных доказательств, свидетельствующих о незаконности произведенного задержания лица, английский суд обязан выдать приказ habeas corpus и не вправе отказать заявителю на основании того, что в данной ситуации существуют альтернативные средства защиты прав заявителя, которые им не были исчерпаны.

Приказ habeas corpus как средство судебной защиты предусмотрен также п. 4. ст. 5 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950), которая вступила в силу на территории Великобритании с 2000 г. в связи с принятием английским парламентом Акта о правах человека (1998).

За приказом habeas corpus могут обратиться лица, в отношении которых в качестве меры пресечения выбрано заключение под стражу; лица, задержанные полицией в процессе уголовного расследования более чем на 36 часов без ордера суда на арест, или лица, в отношении которых полицейские применяют физическую силу или угрожают применить силу.

Осужденные по приговору суда также вправе обратиться за приказом habeas corpus. Если во время процедуры habeas corpus Высокий суд обнаружит существенные нарушения закона при разбирательстве дела судом первой инстанции, осужденный освобождается из-под стражи, хотя формально приговор остается в силе, или дело направляется на новое судебное разбирательство^[11].

Приказ habeas corpus может быть выдан в отношении лиц, дожидающихся процедуры экстрадиции, депортации, и иных лиц, заключенных под стражу на основании Акта об иммиграции (1971)^[12]; лиц, принудительно содержащихся в психиатрических стационарах закрытого типа, а также лиц, полагающих, что магистратский суд необоснованно отказал им в выдаче на поруки или запросил чрезмерную сумму залога^[13].

Когда перечисленные лица не имеют возможности лично обратиться за приказом habeas corpus, это могут сделать от их имени родственники или иные заинтересованные лица. В силу вполне очевидных причин обращение за приказом habeas corpus делается, как правило, без оповещения другой стороны {ex parte), в качестве которой может выступать полиция, служба иммиграции, должностные лица соответствующих медицинских заведений^[14], магистратские суды, а также частные лица (например, родители и иные родственники несовершеннолетних в случае нанесения существенного вреда здоровью ребенка)^[15].

Обращение за приказом habeas corpus должно быть подкреплено письменным показанием заявителя под присягой (аффидевитом), которое в соответствии с правилами судопроизводства в Верховном суде (Rules of Supreme Court, RSC) направляется в апелляционное присутствие Высокого суда или отдельному судье Высокого суда.

Если заявитель в своем обращении сумел привести достаточно серьезные доказательства незаконности задержания лица (prima facie case is shown), суд направляет лицу, под контролем которого находится задержанное лицо, извещение о дне рассмотрения вопроса о выдаче приказа habeas corpus^[16].

В процессе рассмотрения вопроса о выдаче приказа бремя доказывания законности и обоснованности заключения под стражу ложится на лицо, осуществившего задержание лица. Как общее правило, у респондента, осуществившего задержание, нет обязанности непосредственно доставить задержанного в суд. В исключительных случаях, когда существует реальная угроза того, что задержанное лицо будет перемещено за пределы юрисдикции английских судов, приказ habeas corpus может быть выдан без оповещения лица или органа, осуществившего задержание.

В случае признания судом незаконности задержания и лишения свободы лица оно подлежит немедленному освобождению и имеет полное право обратиться в суд в общем порядке с исковыми претензиями к виновному в незаконном задержании о возмещении морального и физического вреда, причиненного незаконным лишением свободы, побоями или угрозой физического насилия^[17].

Трактовка незаконности произведенного задержания лица не вызывает сомнений в случае, когда орган или должностное лицо осуществили задержание за пределами своих полномочий (ultra vires'). Однако даже в случае явного выхода за пределы полномочий реальная возможность установить такую незаконность всецело зависит от степени активности позиции Высокого суда, которая, как показывает практика, во многом производна от множества политических и социально-экономических факторов.

Так, в деле Board of Control, ex parte Rutty (1956) Высокий суд воспользовался своим правом, предоставленным Актом Хабеас Корпус (1816), проверять истинность фактов, на которые ссылается лицо, осуществившее задержание лица, в обоснование законности произведенного задержания.

Дело касалось психически больного, который восемь лет назад был помещен в стационар закрытого типа на основании приказа магистратского суда. Высокий суд не нашел достаточных доказательств, свидетельствующих о законности и обоснованности приказа магистратского суда и приказал посредством habeas corpus немедленно освободить незаконно лишенного свободы.

В деле Greene v Ноте Secretary (1942) суд постановил, что министр внутренних дел в принципе не был обязан предоставлять суду обоснования приказа об интернировании лица, являвшегося гражданином враждебного государства, — в выдаче приказа habeas corpus было отказано без проведения какой-либо проверки фактов, лежащих в основе задержания лица.

В течение 70-х гг. XX в., как указывают Е. Уэйд и А. Брадли^[18], английские суды крайне неохотно относились к проверке законности решений о выдворении за пределы Великобритании нелегальных иммигрантов, принятых администрацией иммгирационной службы. Однако в деле R v Ноте Secretary, ex parte Khawaja (1984) лорд Скарман интерпретировал положения Акта Хабеас Корпус (1816) применительно к вопросам личной свободы как налагающие на английские суды обязанность проверить истинность фактов, на которые ссылается респондент в обосновании законности произведенного задержания.

В более позднем деле R v Ноте Secretary, ex parte Muboyayi (1992) Высокий суд пришел к выводу, что в случае обращения задержанного лица с заявлением о проведении судебного расследования (application for judicial review), в отношении которого еще не принято решение, а также наличия угрозы того, что задержанный будет выслан из страны до судебного рассмотрения его заявления, процедура выдворения такого лица может быть приостановлена на основании приказа habeas corpus — до проведения соответствующего расследования^[19].

Неисполнение требований приказа habeas corpus влечет за собой ответственность за неуважение к суду, а также может повлечь наложение санкций, предусмотренных Актом Хабеас Корпус (1679). В соответствии со ст. 5,14,15 Акта об отправлении правосудия (1960) апелляции на решение Высокого суда о выдаче или об отказе в выдаче приказа habeas corpus направляются: по гражданско-правовым вопросам — в Апелляционный суд или суд палаты лордов, по уголовно-правовым вопросам — с разрешения Высокого суда — в суд палаты лордов^[20].

Приказ мандамус. В соответствии с приказом мандамус, нижестоящий суд, орган исполнительной власти или его должностное лицо обязаны выполнить те обязанности, которые возложены на них общим или статутным правом (например, рассмотреть жалобу, в рассмотрении которой было необоснованно отказано).

За приказом мандамус вправе обратиться не всякое, а лишь заинтересованное лицо, чьи права были ущемлены изданием обжалуемого акта или иным действием исполнительных органов или их должностных лиц. Одним из основных условий удовлетворения судом заявления о выдаче приказа мандамус является то, что заявитель обязан доказать наличие обязанности, возложенной статутами или прецедентами на министра, департамент министерства, отдельного гражданского (государственного) служащего или нижестоящий суд. Причем такая обязанность суда или органа исполнительной власти должна корреспондировать с правом заявителя — если респондент имеет обязанность лишь по отношению к Короне и действует как агент Короны-принципала, в таком случае в выдаче приказа мандамус Высоким судом будет отказано^[21].

Также в выдаче приказа мандамус будет отказано в случае, если обжалуемое действие администрации носит абсолютно дискреционный характер, т. е. респондент был вправе как совершить обжалуемое действие, так и воздержаться от его совершения (действие не являлось обязанностью органа или должностного лица).

Как показывает судебная практика, приказ мандамус выдавался Высоким судом в отношении министерства внутренних дел, которое без каких-либо веских причин не рассмотрело заявление о принятии в гражданство жены британского подданного. Также приказ мандамус успешно использовался в отношении различных административных трибуналов, которые отказывались мотивировать принятые ими решения — хотя такая обязанность была возложена на них ст. 10 Акта о трибуналах и расследованиях (1992)^[20].

Судебное запрещение и ордер сертиорари. Через выдачу судебного запрещения Высоким судом может быть наложен запрет на совершение нижестоящим судом или органом исполнительной власти действий, которые либо выходят за пределы его юрисдикции, либо противоречат принципам естественной справедливости (natural justice).

Первоначально ордер сертиорари использовался Судом королевской скамьи для истребования того или иного судебного дела из нижестоящего суда в целях проверки решения, принятого по нему. В настоящее время ордер является средством отмены решения нижестоящего суда, трибунала или органа исполнительной власти, когда:

• 1) имел место выход за пределы юрисдикции суда или исполнительного органа;
• 2) были нарушены принципы естественной справедливости. Под принципами естественной справедливости (principles of natural justice) понимаются неписаные правила, выработанные общим правом Англии, и потому их не следует путать с максимами права справедливости. К принципам естественной справедливости относятся, в частности, такие: никто не может быть судьей в своем собственном деле, справедливое судебное решение должно выноситься беспристрастным судьей, необходимо заслушивать обе стороны, никто не может быть осужден, не будучи предварительно заслушанным, и др;
• 3) была допущена правовая ошибка^[23]. В частности, судья Высокого суда Аткин в деле R v Electricity Commissioners, ex parte London Electricity Joint Committee (1924) отметил: «Везде, где организация имеет законные полномочия определять права субъектов и обязанность действовать правомерно, любое действие в превышение таких полномочий является предметом контрольной юрисдикции отделения королевской скамьи, которое вправе выдать соответствующие приказы»^[24].

Сертиорари носит сугубо негативный характер, так как с его помощью можно отменить решение того или иного органа, но нельзя принять новое решение, т. е. первоначальный вопрос должен вновь стать предметом рассмотрения в органе, неверно его разрешившем.

Как средства юрисдикционного контроля судебное запрещение и ордер сертиорари имеют много общего и различаются лишь в том, что сертиорари отменяет уже принятое решение нижестоящего суда или исполнительного органа, в то время как судебное запрещение носит превентивный характер и предотвращает принятие решения, которое впоследствии могло бы стать предметом ордера сертиорари.

В случаях, когда неправомерное решение уже было принято и ожидается принятие еще нескольких подобных решений по сходным вопросам, более целесообразно обращаться в Высокий суд как за ордером сертиорари, так и за судебным запрещением. Возможно также одновременное обращение за ордером сертиорари и приказом мандамус, когда необходимо отменить неправомерное решение и обязать соответствующий орган заново рассмотреть первоначальный вопрос в соответствии с действующим правом.

Вопрос о границах действия сертиорари и судебного запрещения был затронут судом в деле R v Criminal Injuries Compensation Board, ex parte Lain (1967), в котором лорд Паркер сказал: «…точные границы действия древнего средства защиты сертиорари никогда не были, да и не должны быть специально определены. Они изменялись со временем, распространялись на изменяющиеся условия. И мы пришли к тому положению, когда действие сертиорари охватывает любую ситуацию, где публичная организация — в отличие от организации сугубо частного или семейного характера — имеет полномочия определять вопросы, которые оказывают влияние на субъектов, принимая во внимание, что такая организация всегда имеет обязанность действовать правомерно»¹.

Итак, можно сделать вывод, что приказ мандамус, ордер сертиорари и судебное запрещение могут быть выданы Высоким судом в любой ситуации, когда решения публичной организации, имеющей обязанность действовать в соответствии с правом, затрагивают интересы частных лиц, вне зависимости от источника власти такой публичной организации.

Чтобы действия или решения такой публичной организации стали предметом судебного контроля, заявителю совсем не обязательно доказывать наличие у нее обязанности действовать правомерно, так как в данном случае действует презумпция против произвола и злоупотребления властью.

• [1] Wade Е. С. S., Bradley A. W. Op. cit. Р. 705.
• [2] Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина и М. А. Шта-тиной. М., 2003. С. 356.
• [3] Бойцова В. В. Правовые средства защиты в публичном праве Великобритании //Правоведение. 1994. № 3.
• [4] Скрипилев Е. А. Английский Habeas Coprus Act в русской литературе XVIII—XX вв.еков // Историко-правовые исследования: Россия и Англия. М., 1990. С. 20—21.
• [5] Там же. С. 21—22.
• [6] Конституции зарубежных стран. М., 2001. С. 16, 18.
• [7] Скрипилев Е. А. Указ. соч. С. 15.
• [8] Wade Е. С. S., Bradley A. W. Op. cit. Р. 727—728.
• [9] Ibid., Р. 728.
• [10] R V. Ноте Secretary, ex parte Chelbak (1991). Цит. no: Wade Е. С. S., Bradley A. W. Op.cit. Р. 500.
• [11] Калиновский К. Б. Уголовный процесс современных зарубежных государств. Петрозаводск, 2000. С. 42.
• [12] Более подробно о судебном контроле за решениями иммиграционной службы см.:Wade Е. С. S., Bradley A. W. Op. cit. Р. 453—455.
• [13] Ibid., Р. 500—501.
• [14] Акт о психических заболеваниях (1983) специально оговорил действие приказаhabeas corpus в отношении случаев незаконного помещения лиц, страдающих психическими заболеваниями, в психиатрическое лечебное заведение закрытого типа. Романов А. К. Указ. соч. С. 257.
• [15] Там же.
• [16] Wade Е. С. S., Bradley A. W. Op. cit. Р. 729.
• [17] Ibid., Р. 500; Романов А. К. Указ. соч. С. 257—258.
• [18] Wade Е. С. S., Bradley A. W. Op. cit. Р. 728.
• [19] Ibid., Р. 729.
• [20] Ibid.
• [21] Ibid., Р. 706. Данное обстоятельство еще раз подтверждает предоставительно-обя-зывающий (императивно-атрибутивный — в психологической концепции правопони-мания Л. И. Петражицкого) характер правовых норм.
• [22] Ibid.
• [23] Wade Е. С. S., Bradley A. W. Op. cit. Р. 706.
• [24] Ibid., Р. 707.