Либеральная модель реформирования страны и государственный бюджет России в думской деятельности отечественного либерализма начала ХХ века

Аннотация

государственный бюджет либеральный парламентский.

Статья посвящена изучению роли государственного бюджета в либеральной парламентской деятельности начала ХХ века. Делается вывод о том, что российские либеральные правоведы видели в борьбе за права Думы за влияние на формирование государственного бюджета России одну из важнейших задач фракции конституционных демократов в парламенте. В статье отмечается, что в зависимости от политической обстановки в стране, возможностях либеральных фракций влиять на бюджетную политику Думы, менялось и место, которое отводилось бюджетным вопросам в парламентской деятельности либеральных фракций.

Ключевые слова: бюджет, собственность, либеральное законотворчество, российский либерализм, либеральная модель реформирования страны.

THE LIBERAL MODEL OF REFORMING THE COUNTRY AND RUSSIA’S STATE BUDGET IN THE DUMA OF RUSSIAN LIBERALISM OF THE EARLY TWENTIETH CENTURY.

Abstract: the article is devoted to the study of the role of the State budget in the liberal parliamentary activity of the early twentieth century. It is concluded that the Russian liberal legal scholars have seen in the fight for the rights of Duma’s influence on the formation of the Russian State budget, one of the most important tasks of the constitutional Democrats faction in Parliament. The article notes that, depending on the political situation in the country, opportunities for liberal factions influence fiscal policy Council, changed and a place that focused on budgetary matters in the parliamentary activities of liberal factions.

Keywords: property right, condemnation, liberal lawmaking, Russian liberalism, the liberal model of the country’s reforming.

В современном политическом лексиконе, относящемся, правды ради надо отметить, скорее к таким явлениям как война и выборы, каковые, в общем-то сходны, существует выражение, что для победы нужны три вещи: «Деньги, деньги и еще раз деньги» и, в качестве своеобразного продолжения, может следовать фраза «О чем бы ни говорили, речь идет о деньгах». Двадцатилетие Конституции России, которое пришлось на декабрь 2013 г., дало очередной повод поговорить на тему о месте и роли Конституции, парламента в жизни нашей страны, строительстве ее политической системы, а в контексте этих дискуссий в очередной раз понять каким должен быть парламент в России в контексте, будем честны перед историей, той модели исполнительной власти, которая отвечает патерналистским запросам известной части населения. См. например: Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / под ред. А. Н. Медушевского. М., 2013; «Конституция 1993 года и российский либерализм: к 20-летию российской Конституции». V Муромцевские чтения. Сб. материалов научной конференции. 27−28 сентября 2013 г. Орел: Издатель Александр Воробьев, 2013 и др.

Традиционной схемой рассуждений в данном поле выступает в общем-то классическая английская схема при которой парламент принимает бюджет и далее осуществляет контроль за его расходование, деятельностью правительства и т. д. В данном случае сущностно важной представляется дискуссия о сути английского государственного устройства, которое, если учитывать политическую специфику формирования высших органов государственной власти Великобритании, основано на объединении ветвей власти в схеме, при которой партия, имеющая большинство в нижней палате (власть законодательная), формирует правительство (власть исполнительная), а в совокупности они имеют возможность оказывать влияние на трансформацию институтов судебной власти. Есть и иные моменты, но принципиально важным представляется наделение парламента контрольными функциями и, во многом, как представляется, это следует отнести именно к бюджетным вопросам. Несомненно, что современный бюджет это не только крайне объемный, но и технически сложный документ, требующий специальных знаний для работы с ним. Однако задачей парламента, в данном случае, как представляется, должен быть поиск некоей равнодействующей между общеполитическим восприятием концепции бюджета на уровне стратегической поддержки или неприятия правительственного подхода и решением более частных вопросов, никоим образом не могущих переходить в торг по принципу голосуем за бюджет если добавите средств определенному субъекту (региону, отрасли, министерству и т. д.). Соответственно с позиций формирования модели взаимодействия законодательной и исполнительной власти по вопросам бюджетной политики, модели контрольной функции парламента, известную пользу может принести изучение дореволюционного опыта отечественного парламентаризма. В начале ХХ в. российские парламентарии, новые «хомо политикус» приступали к думской работе, впервые сталкиваясь с бюджетом государства, как конкретной проблемой, требующей правового регулирования. И хотя в ту эпоху прав у парламентариев было значительно меньше, чем у их современных коллег, однако общие принципы культуры дискуссии, опыт выстраивания модели согласования интересов, как представляется, отнюдь не полностью потеряли свое значение уже в силу того, что вопросы влияния законодательной и исполнительной власти на формирование государственного бюджета представляются одной из своего рода вечных, непреходящих проблем их взаимодействия на всех этапах политической истории современного общества.

В настоящей статье рассматриваются основные методы парламентской деятельности отечественных либералов в их борьбе за бюджетные права Думы как с точки зрения разработки их теоретических аспектов, так и с позиций их практической реализации. Не входя в детальное рассмотрение отдельных перепитый парламентской борьбы по бюджетным вопросам на уровне отдельных статей, авторы акцентируют внимание на совершенствовании правовой регламентации бюджетных прав Думы, рассматривая их в общем контексте идеи В. В. Шелохаева о наличии в России начала ХХ в. либеральной субмодели реформирования страны. Шелохаев В. В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996.

Проблема принятия государственного бюджета сопровождала российский парламент все годы его существования. Начинается история попыток использования либеральной составляющей депутатского корпуса бюджетных полномочий Думы в качестве одного из важнейших, а временами едва ли не единственного направления реальной законотворческой работы в области изменения государственного устройства страны.

В настоящее время отсутствует единый взгляд на сущность либеральной парламентской деятельности в области бюджетного права и думской бюджетной политики. Одни из исследователей считают, что на первом этапе своей законотворческой работы либералы, и прежде всего кадеты, явно переоценили свои силы в части конструктивной работы над таким технически сложным документом как бюджет и в первом раунде бюджетных дебатов с правительством потерпели поражение. Патентов В. А. Кадетские фракции в I и II Государственной думе. М., 1996. Другие считают, что Дума располагала бюджетными полномочиями, хотя и меньшими, но все же сравнимыми с полномочиями европейских парламентов XIX в., Демин В. А. Государственная дума России (1906;1917): механизм функционирования. М., 1996. С. 59. однако в угоду политическим играм зачастую игнорировала те возможности, которые у нее имелись. Виноградов В. В. Становление конституционализма в монархической России. Автореф. … к.ю.н. Волгоград, 2002. С. 22. Наиболее объективной представляется точка зрения тех исследователей, кто рассматривает вопрос о бюджетных полномочиях Думы не только в рамках программы государственно-правовой деятельности в парламенте, но и в контексте общелиберальной программы модернизации страны, обеспечения для нее догоняющих темпов развития применительно к наиболее развитым странам Западной Европы. Шелохаев В. В. Указ. соч. С. 114−134.

На наш взгляд, рассмотрение бюджетной политики и практики либеральных фракций Государственной думы в части совершенствования действующего законодательства может быть разделено на три периода. К первому из них относятся теоретические разработки в области бюджетного права, нашедшие свое выражение в либеральных проектах Основного закона. Второй этап может быть связан с деятельностью в Думах двух первых созывов, когда либеральная оппозиция могла рассчитывать на проведение своей концепции с помощью достаточно масштабных законопроектов. К этому периоду как раз и относится наиболее масштабный законопроект «Об изменении правил о порядке рассмотрения государственной росписи». Законодательные проекты и предложения партии народной свободы. 1905;1907 гг. СПб., 1907. С. 113−121. Завершающим этапом становится работа либеральных фракций в парламенте двух последних созывов, когда, утратив возможность влиять на ход думских дел, они окончательно перешли к т.н. органической работе, выражавшейся в политике «малых дел». В этот период работе в бюджетной комиссии, а также выступлениям в ходе пленарных заседаний Думы все большее внимание уделяет как фракция, так и руководство конституционно-демократической партии. Не чужды интереса к бюджетной политике были и мирнообновленцы во второй и прогрессисты в Третьей думе. Характеризуя их деятельность за данный период в целом, можно сказать, что либералы в основном, избежали соблазна использовать вопросы бюджетной политики в целях партийной пропаганды.

Как и многие другие права Думы, определенные действующими законами Империи, ее полномочия в области бюджета представляли собой несколько сумбурное смешение статей, определявших права законосовещательной думе и преследовавших цель максимального сохранения прав исполнительной власти. Бюджетная процедура регулировалась статьями 114−117 Основных законов Свод законов Российской империи. Изд. 1906 г. Т. 1. Ч.1. СПб., б. г. и «Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов росписью не предусмотренных». Там же.

Одним из основных вопросов, на который необходимо ответить для оценки места и роли кадетского «Проекта изменения правил о порядке рассмотрения государственной росписи», является вопрос о пределах бюджетных полномочий Государственной думы, а также их соответствия планам российского либерализма по преобразованию государственного устройства России.

Как справедливо отмечалось еще современниками, полномочия Государственной думы в области бюджета во многом проистекали из первоначально разрабатываемого проекта законосовещательного учреждения. Именно этим можно объяснить отсутствие в соответствующих нормативных документах, регламентирующих данные полномочия парламента, т.н. «бюджетной инициативы», составляющей неотъемлемую черту парламента начала ХХ в. Вряд ли авторы законов пытались подобным образом обезопасить исполнительную власть от вмешательство в ее дела законодателей. В условиях, когда любой законопроект, одобренный Думой, должен был получить одобрение в Государственном совете и только после этого утверждался или отклонялся императором, подобная страховка представляется явно чрезмерной.

Однако целый ряд бюджетных полномочий Думы был ограничен отнюдь не по формальным признакам, а вполне умышленно, оставляя исполнительной власти максимальное место для маневра. К принципиальным ограничениям пределов участия парламента в формировании бюджета прежде всего относится выведение части финансовых средств государства из бюджета. Сюда относятся железнодорожные тарифы, цены на водку, таможенные тарифы, доходы от имущества, принадлежащего императору и императорской фамилии, доходы т.н. «ведомства императрицы Марии» (в их число входили в частности средства от монополии на продажу игральных карт и налоги на зрелища). В бюджет также не включались специальные средства ряда правительственных ведомств. Демин В. А. Государственная дума России (1906;1917): механизм функционирования. М., 1996. С. 56; Аврех А. Я. П. А. Столыпин и судьбы реформ в России. М., 1991. С. 41. Хотя Дума обладала правом разрешать и одобрять займы, однако не было определено, что подлежит одобрению — сумма или условия выпуска и размещения займа. Подобная потребность в толковании российских законов открывала дополнительные возможности для администрации в корректировке финансового состояния страны независимо от парламента.

Строго говоря, либеральные круги российского общества еще в период формирования концептуальных подходов к будущему государственному устройству страны склонялось к тому, чтобы оставить финансовое обеспечение царствующей фамилии в неприкосновенности. Об этом говорят соответствующие статьи проектов Основного закона Империи, подготовленные в предшествующий Думе период. В объяснительной записке, приложенной к законопроекту об изменении порядка рассмотрения бюджета, также содержится недвусмысленный намек на стремление его инициаторов остаться в пределах действующих законодательных актов. Они, хотя и с некоторым сожалением, указывают на то, что внесение изменений в ряд статей невозможно, т.к. выходит за пределы компетенции Думы. В данном случае речь шла о тех положениях Правил, которые вошли в статьи 114−117 Основных законов, «по отношению к которым Дума не имеет права инициативы». Ввиду этого подготовленный и внесенный в Думу законопроект «ограничивается устранением и изменением лишь тех из … ограничительных постановлений, которые не вошли в состав основных законов». Законодательные проекты и предложения партии народной свободы. 1905;1907 гг. СПб., 1907. С. 116−117.

Правительство также имело возможность на основании статьи 87 Основных законов и в соответствии со статьей 17 Правил открывать финансирование расходов вне парламентской бюджетной процедуры «по постановлению Совета министров». Предполагалось, что «о таковых ассигнованиях министры …, по сметам которых означенные кредиты были открыты, вносят в Государственную думу особые представления в случае открытия кредитов во время сессии; представления, оправдывающие неотложность упомянутых ассигнований, вносятся, по возможности, до окончания сессии, а во всех прочих случаях — в течение двух следующих за открытием новой сессии месяцев». Там же. С. 120. Авторы законопроекта резонно замечали, что поскольку порядок производства экстренных расходов на оборону и подготовку к войне регламентированы статьей 18 Правил, а нечто экстраординарное предусмотрено специальным 10 миллионным резервом, находящимся в распоряжении правительства, то данные расходы не могут произведены за его счет и требуют закрепления еще одного ограничения бюджетных прав Думы.

Весьма любопытным была последняя часть означенной статьи. Она предполагала исключение из исключительного порядка внебюджетного расходования средств. В том случае, если исполнительная власть признавала, что произведенные расходы требуют сохранения самого факта их произведения в тайне, то о данных расходах «представления вносятся в Думу по миновении необходимости в сохранении тайны». Там же. В данном случае либеральные юристы видели главный недостаток Правил не только в ограничении прав Думы, но и в излишне расширительном толковании понятия «государственная тайна». В современной практике для того, чтобы избежать обвинений в стремлении прикрыть недостатки в своей деятельности завесой секретности исполнительная власть, как правило, готовит перечень сведений, составляющих государственную тайну и подлежащих засекречиванию в деятельности конкретных министерств и ведомств. В начале ХХ века развитие законодательства о государственной тайне в России было еще в зачаточном состоянии, См. например: Аронов Д. В. Развитие законодательства о государственной тайне в России на рубеже XIX—XX вв. // Наука и практика. 2002. № 6. С. 29−32. и подобные формулировки в подзаконном акте справедливо вызывали подозрение в стремлении не столько сохранить некие государственные секреты, сколько создать дополнительную свободу для исполнительной власти. Общим выводом было внесенное в законопроект предложение об отмене статьи 17 Правил в целом.

Из компетенции Думы были выведены и «сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войны», которые были предусмотрены не только статьей 18 Правил, но и статьей 117 Основных законов и не могли быть предметом законодательной инициативы депутатов. Фактически в 1914 г. Государственная дума в своем большинстве и не предполагала самой возможности начать политические игры по вопросам военных ассигнований, приняв предложенные расходы. В годы войны ситуация в обществе изменилась настолько, что вряд ли можно говорить о нормальной бюджетной процедуре, а соответственно и отношении партий и фракций как к проблеме совершенствования правовой регламентации процедуры принятия бюджета в частности, так и к проблеме госбюджета в целом.

Еще более симптоматичным с точки зрения иерархии нормативно-правовых документов было ограничение прав Думы таким подзаконным актом, лишь отчасти нашедшим выражение в статьях 114−117 основных законов, как «Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о произведенных из казны расходов, росписью не предусмотренных». Свод законов Российской империи. Изд. 1906 г. Т. 1. Ч. II. СПб., б. г. Будучи по своей правовой природе подзаконным актомактом управления, указанные правила тем не менее регламентировали объем прав общеимперского органа, каковым являлась Дума.

Еще одним принципиальным ограничением бюджетных прав Думы стало содержащееся в Правилах деление всех расходов государства на три группы. В первую группу входили расходы бюджета, в принципе, не подлежащие рассмотрению Думой. В нее входили бюджет министерства императорского двора и уделов в размере не превышающем расходы утвержденные 29 декабря 1905 г. Сюда же относились средства «на расходы Собственной Его Императорского Величества Канцелярии по принятию прошений и кредиты «на расходы, не предусмотренные сметами на экстренные в течение года надобности», Законодательные проекты и предложения партии народной свободы. 1905;1907 гг. СПб., 1907. С. 120. составлявшие в бюджете 1906 г. 10 млн руб.

Вторую группу расходов составляли платежи по государственному долгу и иным государственным долговым обязательствам, а также весьма архаичная по своему происхождению и структуре группа расходов, содержавшаяся в статье 9 Правил, «внесенных в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также Высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших». Там же. С. 117.

Расходы по данным статьям не предполагали их рассмотрение Думой с точки зрения их целесообразности. Предполагалось, что Дума рассматривает эти расходы только на предмет проверки наличия соответствующего основания. В случае возникновения у парламентариев предложения по пересмотру соответствующего нормативного акта должно было производиться в общем законодательном порядке. Если учесть, что именно общий порядок законотворческой инициативы Думы стал предметом одного из законопроектов конституционно-демократической партии, направленным на пересмотр статей 55−57 Учреждения Государственной думы в связи с его неэффективностью, то вполне логичным выглядит желание кадетов добиться во второй Думе отмены соответствующего правила рассмотрения бюджета.

Составители законопроекта справедливо указывали на то, что сохранение в действии данной статьи Правил не только «крайне затруднит сокращение целого ряда чрезмерных и устранение целого ряда излишних расходов», но и возложит на Государственную думу «огромную и технически крайне трудную работу». Там же. С. 119.

Опыт третьей Думы показывает, что именно то, чего опасались либеральные фракции российского парламента, все-таки произошло. Перейдя, в условиях курса октябристов на поддержку правительства, по преимуществу к рутинной работе с «законодательной вермишелью», в области бюджетного права, парламентарии на практике столкнулись с архаизмами в российском бюджете. Перед созывом третьей Думы «кабинет передал право ясачной подати в казну, потому что ввиду вымирания «инородцев и истребления пушного зверя она стала крайне невыгодной. За эту передачу кабинет выговорил себе определенную сумму, которая была почти вся выплачена — оставался небольшой остаток в несколько тысяч рублей. Когда бюджетной комиссии Думы было предложено оформить выдачу остатка, она потребовала объяснений: на каком основании доход государства принадлежал кабинету? После долгих проволочек ей был предоставлен легальный титул — указ императрицы Елизаветы сибирскому губернатору, в котором предписывалось «отписать ясык на ны». Аврех А. Я. П. А. Столыпин и судьбы реформ в России. М., 1991. С. 41−42.

Как и опасались авторы законопроекта, Думе пришлось вести обширные архивные изыскания, охватывавшие период вплоть до петровского времени для определения законности того или иного основания, внесенного правительством в бюджет расхода. Объемы сборников подобных титулов по отдельным министерствам достигали тысячи страниц, включая в себя расходы, составлявшие тысячные доли процента от 2,5-миллиардного бюджета страны.

Третью группу составляли остальные расходы, которые могли изменяться законодательными палатами. Вокруг соответствующих статей бюджета и происходила борьба между Думой и правительством, а также между думскими фракциями. Оценка размеров данной части бюджета может выступать в качестве одного из критериев при ответе на вопрос о действенности бюджетных прав Государственной думы в целом.

По оценкам отечественных исследователей, первая группа расходов, не подлежавшая ведению парламента, была невелика и составляла около 1,5% бюджета, причем удельный вес этих расходов обнаруживал тенденцию к снижению. Что касается второй группы расходов, связанных с государственными кредитными и долговыми обязательствами, то существует точка зрения, что исключение из бюджета соответствующих статей приводит к приостановлению исполнения определенных законов, что недопустимо с точки зрения законности. Соответственно, предполагается, что подобные кредиты принимаются парламентом формально, следовательно, «запрет на их сокращение Государственной думой ограничивал ее право лишь в принципе, а на деле она и так не должна была сокращать подобные расходы». Демин В. А. Государственная дума России (1906;1917 гг.): механизм функционирования. М., 1996. С. 59. Соответственно, считается, что около 60% расходов бюджета в полной мере подлежали контролю законодательных палат, а следовательно можно говорить о наличии у государственной думы полномочий, позволяющих в достаточной мере контролировать бюджетную политику правительства.

Думается, что подобная оценка бюджетных полномочий Думы тяготеет к несколько неоправданному оптимизму. Даже если абстрагироваться от реалий во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти в России начала века, которые характеризуются явным преимуществом власти исполнительной, вряд ли можно говорить о наличии у парламента бюджетных прав, если их объем во многом зависит от доброй воли других властных органов. Отмеченные возможности правительства ограничить объем бюджета, подлежащего ведению Думы, сам факт установления этих ограничений подзаконным актом говорит о многом.

Принципиально важным является и положение о возможности правительства в случае отказа парламента исполнять бюджет по смете предыдущего года. Оно действительно является значимым для нормального функционирования государственного механизма, но против кадеты и не возражали, т.к. это положение было отражено в статье 116 Основных законов. Аналогичную позицию авторы законопроекта заняли и по вопросам чрезвычайных кредитов «на потребности военного времени и на особые приготовления предшествующие к войне», которые составляли содержание статьи 117 Основных законов.

Соответственно общий смысл внесенного во вторую Думу законопроекта заключался в частичном усовершенствовании процедуры принятия бюджета Думой, устранявшем ряд искусственных ограничений прав парламента.

Статья 4 проекта предусмотрев новый, более дробный порядок разбивки бюджета по параграфам, с голосованием по каждому из них, прежде всего преследовала цель ограничить возможность министров перебрасывать средства внутри одного параграфа, зачастую меняя смысл бюджетной политики Думы. Однако, поместив в статье отсылку к новому закону, с указанием на то, что «количество параграфов, на которые разбиваются сметы, определяется законом», законодатель сделал заявку на сотрудничество с правительством в области разработки своеобразного «Закона о бюджете». Думается, что в сочетании с иными инициативами российского либерализма в области поощрения промышленности, реформирования налогообложения позволило бы привести в порядок финансовую систему страны, на которой тяжелым грузом лежали остатки недавнего феодального прошлого.

Предлагая отменить статьи 6, 9−10 Правил, законодатель устранял из части бюджета, не подлежащей рассмотрению Думы, расходы на императорскую канцелярию, экстренные сверхсметные расходы в пределах предыдущего года, а также расходы на основе принятых законов и подзаконных актов. Предлагались изменения в процедуру пересмотра подобных оснований внесения соответствующих статей в бюджет.

Статья 16, предлагаемая в кадетском законопроекте, представляла собой альтернативный проект статьи 17, предусматривавшей право исполнительной власти на срочные расходы помимо специального фонда и расходов, связанных с обороной. Она предусматривала для подобных расходов общую бюджетную процедуру, делая исключение в соответствии с Основными законами для расходов на оборону.

Достаточно важным был вопрос о самом факте участия либеральных партий в обсуждении государственного бюджета. С одной стороны, это соответствовало их стратегическому курсу на органическую законотворческую парламентскую работу, а с другой, в условиях, когда были основания считать Думу достаточно беспомощной в вопросах формирования бюджета могли быть истолкованы избирателями как следование в русле правительственного курса.

Свое фактически первое участие в делах бюджета (если не считать закона прошедшего через Думу первого созыва вторым по счету и посвященного выделению 15 миллионов рублей для помощи голодающим) конституционно-демократическая фракция объясняла тем, что отказ Думы правительству в утверждении бюджета позволял последнему взыскивать с населения налоги и подати в рамках бюджета предыдущего года, т. е. даже в большем количестве, чем предполагалось в бюджете текущего года. Съезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-х тт. / Т. 1. 1905;1907 гг. М., 1997. С. 604. Отказ же от рассмотрения бюджета означал бы неисполнение основной обязанности народного представительства, что действительно противоречило бы парламентской линии конституционно-демократической партии и провозглашенному символу веры в «органическую работу» парламента.

В соответствии с намеченной парламентской тактикой, фракция решила передать бюджет для подробного рассмотрения в комиссию, в которой предполагалось изучить недостатки бюджета (росписи) и, внеся в рамках своих полномочий соответствующие изменения, перейти ко второму этапу, определив возможные изменения в той части бюджета, который, в соответствии с действующим законодательством, не попадал в сферу думских бюджетных правомочий. Ту же часть бюджета, которая не могла в принципе обсуждаться парламентариями, предполагалось использовать по преимуществу в агитационных целях, продемонстрировав стране удельный вес соответствующих бюджетных статей, в качестве примера прежних бюрократических приемов ведения государственных финансов. В качестве третьего этапа реформирования бюджетных прав Думы, рассчитанного на перспективу (к этому кадеты еще вернутся в период последних сессий третьей и отчасти четвертой Думы), фракция внесла в комиссию законопроект о рассмотрении (а фактически о расширении) бюджетных прав Государственной Думы. Там же. С. 604.

Отрицательное отношение кадетов вызвало решение части левых депутатов воспользоваться прениями по бюджету в целях политической демонстрации, которую один из членов кадетской фракции назвал «красивым жестом», не могущим иметь никаких практических последствий". Там же. С. 605.

Деятельность отдельных комиссий по бюджетным вопросам во второй Думе сводилась к следующему. Бюджетная комиссия, в составе 33 членов, 27 марта приступила к рассмотрению переданных ей на обсуждение росписи и смет отдельных ведомств. Этот первый опыт бюджетной работы отечественного парламента сразу же столкнулся с рядом проблем, органически проистекавших из принципов формирования бюджета империи. Комиссии пришлось начать с работы по сверке отдельных ассигнований с бесчисленными частными законами и высочайшими повелениями, на которых они были основаны. Этим путем комиссия предполагала выяснить пределы своих прав по изменению сметных предположений.

Сметы отдельных ведомств были представлены без достаточных пояснений, и комиссии потребовался ряд заседаний совместно с представителями конкретных ведомств, получение от них дополнительной информации, представления недостающих материалов и данных. Правительство противодействовало работе Думы, выдвигая формальные препятствия в форме протеста против приглашения конкретных экспертов, а также отказа в предоставлении требуемой информации. Сложившаяся ситуации подвигла комиссию произвести самостоятельное изучения ряда отраслей государственного хозяйства в связи со сметными ассигнованиями, запрошенными правительством для отдельных ведомств. Думской комиссией была изучена организация винной монополии, добычи нефти, железных, водных и шоссейных путей, управление торговыми портами и т. д. Там же.

По этим вопросам к середине мая были подготовлены соответствующие доклады с заключением по соответствующим сметам. Во второй половине мая началось окончательное обсуждения докладов на общих собраниях бюджетной комиссии в присутствии министров, их товарищей и специально прикомандированных представителей конкретных ведомств. К концу мая были окончательно рассмотрены сметы министерства финансов, юстиции и иностранных дел. Предполагалось провести окончательное, с участием представителей ведомств, обсуждение подготовленных докладов по сметам: министерства путей сообщения (железнодорожных, водных и шоссейных сообщений), департамента железнодорожных дел, министерства торговли и промышленности (по управлению торгового мореплавания и портов и по горному департаменту), министерства народного просвещения и отчасти внутренних дел и земледелия и землеустройства. Наибольшие затруднения у комиссии, которые кадеты связывали с перегруженностью ее членов, вызвала подготовка докладов по военному и морскому ведомствам. Эти работы также были прерваны в связи с роспуском Думы.

В комиссии по исполнению бюджета, контактировавшей с государственным контролем, был подготовлен ряд обращений о представлении комиссии необходимых данных, без которых нельзя было вести организованную работу по контролю за исполнением бюджета. Однако и здесь последовал ряд отказов со стороны государственного контроля о представлении затребованной информации. Фактически в комиссию был передан только прошедший государственный контроль кассовый отчет.

Работа финансовой комиссии была оценена как более продуктивная, что связывалось с большей лояльностью соответствующего ведомства. Несмотря на то что внесенный министерством материал требовал дополнений, а объяснительные записки, по мнению парламентариев, страдали «односторонним бюрократическим освещением», планомерная и продуктивная работа, в результате которой были проведены через Думу некоторые законопроекты (об обложении Туркестанского края, о повышении земельного налога, о распределении обложения городской недвижимости) и изготовлен целый ряд других, стоявших на очереди для ближайших заседаний и касавшихся, главным образом, реформы косвенного обложения, оказалась возможной. Там же. С. 606.

Законопроект времен второй Думы в итоге был передан в бюджетную комиссию, где, пройдя обсуждение, выносился на обсуждение Думы, которая принимала его соответствующей редакции, но Государственный совет по — настоянию Министерства финансов отклонял данные проекты. Император, по известным мотивам, не воспользовался своими возможностями для оказания давления на Государственный совет для принятия данного законопроекта.

Нередко дискуссии по бюджету превращались в политические дебаты, где партийные фракции, делегировав на думскую трибуну своих лучших ораторов стремились набрать очки для будущей предвыборной кампании. Особенно это относилось к смете Министерства внутренних дел, так как по сути, речь шла о внутренней политике правительства.

Либеральная часть Государственной думы неоднократно вносила предложения по изменению правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, направленные на уменьшение числа неподконтрольных Думе статей бюджета. Так, в мае 1911 г. в Думе был разработан новый более радикальный проект реформирования порядка бюджетной процедуры. Он предусматривал отмену расходов, основанных на действующих законах; специального 10-ти миллионного фонда на непредвиденные расходы; права Совета министров открывать срочные кредиты. После своего одобрения проект был передан в Госсовет, каковым и был отклонен. «Несколько раз в III и IV Думах, рассказывал позднее А. И. Шингарев, — группа, к которой принадлежал, вносила проект об отмене сметных Правил 8 марта 1906 г. Дума их принимала, а Государственный совет по требованию министра финансов отклонял. Министр финансов упорно доказывал, что бюджетные права думы совершенно достаточны, что их расширять вовсе не нужно». Цит. по: Аврех А. Я. П. А. Столыпин и судьбы реформ в России. М., 1991. С. 43.

На практике, либеральная часть Думы ограничивалась сравнительно небольшими изменениями предлагаемых статей в масштабе нескольких десятков миллионов рублей при общем размере бюджета около 2,5 млрд руб. При этих изменениях каждая из фракций стремилась в той или иной степени добиться реализации своих программных целей, уделяя внимание таким статьям бюджета, как расходы на образование, оборону и т. п.

Неотъемлемыми сторонами обсуждения в Думе бюджетных вопросов были такие его аспекты, как организация государственного контроля и реформирование экономической системы страны и прежде всего в области налогообложения. Эти проблемы также нашли свое отражение в думской деятельности российских либералов, хотя до подготовки и внесения в Думу законопроектов тут дело не дошло.

Работы по бюджету периода Думы второго созыва также оказались прерванными в связи с роспуском парламента. И только в единственной Думе, проработавшей весь положенный срок, партийные фракции получили возможность показать насколько они готовы к совместной с правительством работе над бюджетом. Однако эта деятельность протекала в условиях, когда в Думе решающий голос принадлежал проправительственной партии, а либеральная оппозиция в очередной раз была поставлена перед выбором из превращения бюджетных вопросов в средство получения политических дивидендов или, оставшись на позициях своего «парламентского» символа веры, пытаться реализовать свои идеи политикой «малых дел». Определенные смещения акцента с одного направления на другое в деятельности конституционно-демократической партии в этот период присутствовали, они активно обсуждались на заседаниях коллективных органов руководства партией, но в целом кадеты остались в рамках конструктивного подхода к обсуждению вопросов бюджета.

Перспективной целью своей парламентской деятельности в этой области стало то, что отечественные либералы видели установление в России «основного конституционного принципа, в силу которого ни одна часть бюджета не может быть изъята из ведения народных представителей и ни один расход не может быть произведен без их согласия». Законодательные проекты и предложения партии народной свободы. 1905;1907 гг. СПб., 1907. С. 116. В силу ряда обстоятельств добиться этого не удалось, но был накоплен первый опыт взаимодействия двух ветвей власти в работе над основополагающим для современного государства документом, усовершенствована техническая процедура его принятия, легшая в основу будущей бюджетной практики страны.

Подводя итоги краткого анализа борьбы либеральной части Государственной Думы за свои бюджетные права, нельзя не отметить, что ей во многом свойственны черты, как мировой парламентской истории, так и современных перипетий политической жизни страны. Хотя конкретные обстоятельства в которых происходили рассматриваемые нами события больше относятся к области истории, но тем не менее они позволяют добавить дополнительные штрихи к портрету тех политических сил, с которыми в истории России был связан нереализованный в современной российской истории вариант либеральной альтернативы развития. Предложенные либеральными кругами варианты компромисса между законодательной и исполнительной власти основанные на мирном реформистском варианте развития вновь обращают нас к тому, что некритически переносимая на национальную почву доктрина разделения властей отнюдь не является панацеей для решения проблем общества, находящегося в условиях системного социально-политического кризиса.

Общеметодологические подходы отечественных либеральных сил к проблеме бюджета страны в частности и к принципам организации взаимоотношений ветвей власти вообще могут послужить примером для построения социально-политической модели российского общества и в новом веке, когда, как показывает практика, мы вновь находимся в поиске оптимальной модели бюджетной политики. Эта модель рождается в рамках одновременного развития как системы органов законодательно власти, выстроенной на общедемократических принципах формирования представительной власти, так и системы власти исполнительной. Сущность же последней отвечает как запросу известной части населения страны на патерналистский тип взаимоотношений власти и общества, так и объективной необходимости обеспечения высокой степени социальной управляемости в условиях кризисных явлений в экономике и социальной системе страны.