Изменения в государственном механизме

В первой половине XIX в. Россия оставалась абсолютной монархией. Идея абсолютизма четко и безапелляционно формулировалась в первом томе Свода законов и повторяла формулировку законодательства Петра I: «Император всероссийский есть монарх самовластный и неограниченный, повиноваться его верховной власти не токмо за страх, но и за совесть сам Бог повелевает»^[1]. Император обладал верховной законодательной, исполнительной и судебной властью. Его указания были обязательны для всех других государственных органов (рис. 7.3).

Но обходясь без конституции, российские монархи все же были вынуждены пойти на совершенствование государственного аппарата, чтобы приспособить его к нуждам нового времени. Необходимость изменений в государственном механизме обусловливалась, во-нервых, упомянутым выше развитием буржуазных отношений в России, а во-вторых, желанием «верхов» дворянского чиновничества увеличить свое влияние на императора с целью отстоять свои сословные привилегии.

Проект реформы государственных органов М. М. Сперанского. Развитие государственного механизма в предреформенный период оказалось консервативным и незначительным. Изменения в виде учреждения министерств и Государственного совета произошли преимущественно в начале века и связаны с именем выдающегося русского юриста и государственного деятеля М. М. Сперанского.

М. М. Сперанский (1772—1839) — выходец из семьи бедного сельского священника Владимирской губернии. Благодаря своему выдающемуся уму, энергии и необычайной работоспособности сделал блестящую служебную карьеру. Службу он начал еще при Павле I. В 1803 г. Сперанский уже директор одного из департаментов Министерства внутренних дел, а в 1808 г. назначается членом Комиссии для составления законов и товарищем министра юстиции. Все современники Сперанского и впоследствии историки отмечали его строгую логику в составлении юридических документов. Все важные законы, начиная с 1802 г., составлялись или редактировались Сперанским. В годы «игры в либерализм» Александра I он оказался наиболее подходящей кандидатурой для разработки преобразований, которые в новых условиях, не меняя основ феодально-абсолютистского строя, могли бы придать российскому самодержавию внешние формы конституционной монархии.

В октябре 1809 г. проект под названием «Введение к уложению государственных законов» был представлен Сперанским монарху. В вводной части проекта, указывая на судьбу франции, автор подчеркивает неотложность преобразований «дабы предотвратить революцию». Причем переустройство государственных органов должно быть «коренным». Задача — модернизировать российскую государственную машину путем введения буржуазных по своему содержанию норм и форм правления. Но реформы должны были быть проведены «сверху», сословный строй — сохранен.

В своем проекте Сперанский закрепил неравенство сословий. Сословия он делил их на три «состояния»:

• 1) дворянство, обладающее всеми гражданскими и политическими правами;
• 2) «среднее состояние», которое имеет только гражданские права — право иметь движимую и недвижимую собственность, свободу занятий и передвижений, выступать от своего имени в суде (купцы, мещане, государственные крестьяне);
• 3) «народ рабочий», не имеющий ни политических, ни гражданских нрав (помещичьи крестьяне, рабочие и домашние слуги).

Сперанский изложил в проекте принцип разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной, при этом суды должны были быть независимы, а исполнительная власть ответственна перед законодательной.

Система центральных и местных учреждений была спланирована на принципе разделения властей четырех степеней. Так, первой степеныо в системе законодательных органов власти предполагалась Государственная дума, второй — губернские думы на уровне губерний, третьей — окружные думы на уровне уездов, четвертой — волостные думы. Высшими исполнительными органами власти должны были стать министерства, а на местах — губернские, окружные и волостные управления. Высшим судебным органом империи объявлялся Сенат, которому подчинялись губернские и окружные суды, каждый из которых состоял из гражданского и уголовного отделений. Устанавливалась выборность в законодательные органы власти. Выборы были четырехстепенными, при наличии определенного имущественного ценза для избирателей (что давало доступ к управлению страной в первую очередь землевладельцам и верхам буржуазии).

Система органов власти в проекте Сперанского не нарушала прерогатив императора как самодержавного монарха, который мог не только прервать сессии Государственной думы, но и распустить ее, назначив новые выборы. Государственная дума рассматривалась лишь как представительный орган при императоре. Состав Сената, как и министры, назначался тоже императором. При императоре создавался Государственный совет, подготавливавший и обсуждавший законы, которые после одобрения их императором направлялись для обсуждения в Государственную думу. Однако при этом ни один закон не мог вступить в силу без утверждения его императором.

Проект Сперанского был оценен Александром I как «удовлетворительный и полезный», однако в среде высших сановников (министров, сенаторов) он был признан радикальным и опасным, и в итоге не был реализован. Идея Государственной думы была категорически отвергнута (ограничение самодержавия!).

Особое осуждение вызвало издание по его инициативе указов от 3 апреля и 6 августа 1809 г. соответственно — «О придворных званиях» и «Об экзаменах на чип». Согласно Указу от 3 апреля все придворные были обязаны избрать определенный род службы, в противном случае их придворные звания считались лишь почетными отличиями, не дающими служебных прав. Указ от 6 августа в целях повышения профессионального уровня и грамотности чиновников требовал, чтобы все чины, начиная с 8-го класса (коллежского асессора), давались только при предъявлении диплома об университетском образовании или сдачи экзаменов в объеме университетского курса.

Высокопоставленные интриганы обвиняли Сперанского в государственной измене в пользу Франции, в подготовке народного восстания. Александр I, убежденный в невиновности Сперанского, тем не менее «принес его в жертву» в марте 1812 г., чтобы погасить недовольство в верхах накануне большой войны с Наполеоном. Реформатор был отправлен в ссылку в Пермь. В 1816 г. он был «прощен» и назначен сначала пензенским губернатором, а в 1819 г. — генерал-губернатором Сибири, где провел административную реформу. В 1821 г. он был возвращен в Петербург, назначен членом Государственного совета и управляющим Комиссией составления законов.

Единственным реализованным звеном плана стало создание Государственного совета.

Государственный совет. Манифест 1 января 1810 г. «Образование Государственного совета» регламентировал правовое положение этого органа.

Государственный совет стал совещательным органом по подготовке и предварительному рассмотрению законодательных актов при императоре. Все акты, «содержащие в себе закон, устав или учреждение», не могли быть изданы в обход Государственного совета. Чаще всего акты, утвержденные Госсоветом, утверждались и императором.

В компетенцию Государственного совета входили:

• 1) все вопросы, требующие издания законодательных и подзаконных актов;
• 2) толкования законодательства;
• 3) объявление войны и заключение мира;
• 4) утверждение государственного бюджета;
• 5) отчуждение государственной собственности;
• 6) утверждение отчетов министерств. Законодательные акты Госсовета оформлялись манифестом (с обязательной императорской конфирмацией «Быть посему»), подзаконные — мнением Госсовета.

Государственный совет состоял из:

• — Общего собрания;
• — Департамента законов;
• — Департамента дел военных;
• — Департамента дел гражданских и духовных (рассматривавший в качестве высшей инстанции судебные дела);
• — Департамента государственной экономии.

После 1831 г., в связи с ликвидацией большинства автономных прав Царства Польского, в Государственном совете создастся Департамент Царства Польского.

Для обеспечения деятельности Совета существовали комиссия прошений, комиссия составления законов, государственная канцелярия. В случае необходимости создавались временные комитеты и комиссии Государственного совета.

В состав Совета император назначал наиболее опытных гражданских и военных государственных деятелей, а также членов императорской фамилии, относившихся к первым трем классам Табели о рангах. Обычно звание члена Государственного совета давалось пожизненно. Ежегодно члены Совета распределялись к «присутствию» в одном из нескольких его департаментов или только в общем собрании Совета. Иногда звание члена Государственного совета давалось как почетная награда, без обязательного присутствия в его заседаниях. Действующие министры, не носящие звания членов Государственного совета, являлись его членами по должности и участвовали в работе Совета на правах его членов. Председателем Госсовета считался император, но фактически эту должность исполнял специально назначенный Председатель. Первым председателем был граф Н. П. Румянцев. До 1865 г. председатель Совета одновременно занимал пост председателя Комитета министров. С 1865 г. Совет возглавлялся великими князьями Романовыми — сначала Константином Николаевичем, а с 1881 до 1905 г. — Михаилом Николаевичем.

• [1] См.: Толкование к Артикулу 20 «Артикул Воинский» 1715 г., 26 апреля // Хрестоматия по истории государства и права России: учеб, пособие / сост. Ю. П. Титов. 2-е изд, перераб. и дон. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. С. 160.