Опека и попечительство в российском гражданском праве

Вот почему именно эти органы выступают при необходимости как представители интересов как несовершеннолетнего, так и государства. Краткая характеристика деятельности органов опеки и попечительства как участника гражданского процесса не означает, что налицо незначительный объем проводимой ими работы. Она занимает далеко не второстепенное место в их деятельности, связанной с исследованием обстоятельств дела, затратами времени на участие в судебном процессе, что в общей сложности многократно увеличивает общий объем деятельности органов опеки и попечительства за счет их участия в спорах о детях. Однако их роль в защите прав ребенка больше ассоциируется с другим не менее важным направлением: обеспечением интересов детей, как принято сейчас говорить, утративших родительское попечение, куда входят дети-сироты в прямом смысле слова и дети так называемые социальные сироты, у которых родители формально существуют. Поэтому их единственным законным представителем на некоторое время становятся органы опеки и попечительства, т. е. на время, пока они не обрели новую семью, лиц, заменяющих родителей в установленном законом порядке, либо не стали воспитанниками детского учреждения. И если учесть, что количество таких детей поражает своими размерами (выявлено и учтено в 2000 г. 134 611 чел., в 2007 г. 136 790 чел.), то нетрудно объяснить важность такого направления деятельности органов опеки и попечительства, как выявление и устройство тех, кто остался без своего законного представителя.

Причем речь идет о сложной, постоянной, многообразной работе, имеющей далеко не второстепенное значение. Свое начало она берет с момента выявления (обнаружения) несовершеннолетнего, нуждающегося в государственной защите. Источником такой информации чаще всего служат сообщения граждан, различных учреждений, организаций, поступающие в органы опеки и попечительства, в чьи обязанности входит проверка достоверности поступивших сигналов. На этот счет ч. 2 п. 1 ст. 122 СК дает прямое указание: «Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса об его устройстве».

И, надо сказать, что эта фаза деятельности органов опеки и попечительства занимает, без преувеличения, определяющее место в их повседневной работе. Неслучайно поэтому Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» утверждены Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Пункт 2 этих Правил объясняет предоставление полномочий перечисленным организациям следующим образом: «В случаях отсутствия или недостаточном наличии у органов опеки и попечительства необходимых организационных, кадровых, технических и иных возможностей перечисленные организации могут осуществлять полномочия органов опеки и попечительства по выявлению несовершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, включая обследование условий жизни таких граждан и их семей». Но чтобы за органами опеки и попечительства оставалось «последнее слово», Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 14 сентября 2009 г.

" О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. установлен порядок отбора органом опеки и попечительства образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или иных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для осуществления отдельных полномочий органа опеки и попечительства. Организатором такого отбора являются органы опеки и попечительства, которые создают специальную комиссию для решения вопроса об отборе, который рассматривается при наличии у организации целого перечня документов. Выявление несовершеннолетнего, нуждающегося в государственной защите, является начальным этапом деятельности органов опеки и попечительства, за которым следует подбор лица, заменяющего родителя (опекуна-попечителя, усыновителя, приемного родителя), что также связано с исследованием его потенциальных возможностей по семейному воспитанию ребенка. Причем не только подбора, но и подготовки к роли воспитателя, заменяющего родителя. И, наконец, после устройства несовершеннолетнего органы опеки и попечительства не освобождаются от обязанности защищать его интересы. Правда, их представительство имеет разные формы выражения в зависимости от вида устройства.

При передаче на опеку (попечительство) возникает ситуация, когда не утративший родительских прав родитель формально сохраняет свою миссию законного представителя своих несовершеннолетних детей, но фактически ее утрачивает, поскольку она целиком и полностью переходит к опекуну (попечителю). Но роль органов опеки и попечительства как представителя интересов сохраняется, поскольку они обязаны по закону осуществлять регулярный надзор за деятельностью опекуна (попечителя). То же самое можно сказать о ситуации, когда ребенок передается на воспитание в приемную семью. В каком бы качестве не выступали органы опеки и попечительства, защищая право ребенка на жизнь и воспитание в семье, им предстоит обладать информацией о возможности нарушения этого права, либо о его нарушении, когда оно уже состоялось. К числу пострадавших Семейный кодекс относит детей, оставшихся без попечения родителей (Данное понятие вошло в правовой лексикон в 60-е годы прошлого века.) К ним п. 1 ст.

121 относит детей, чьи родители: умерли; лишены родительских прав; ограничены в родительских правах; признаны недееспособными; больны; длительно отсутствуют; уклоняются от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов; отказываются взять своих детей из образовательных, медицинских организаций, а также организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций; создают своими действиями или бездействием условия, представляющие угрозу жизни или здоровью детей, препятствуют их нормальному воспитанию и развитию. Данный перечень причин утраты ребенком родительского попечения п. 1 ст. 121 СК не относит к числу исчерпывающих. Но всякий раз речь идет о детях, имевших или имеющих родителей, невыполнение которыми родительских обязанностей без преувеличения можно назвать преступлением.

Разобраться в его источниках, документально подтвердить тот факт, что несовершеннолетний остался без законного представителя — дело органов опеки и попечительства, объемное по своему характеру, от качества выполнения которого нередко зависит его судьба. В наше время появилось еще одно понятие, имеющее прямое отношение к обеспечению прав ребенка в семье. Имеется в виду словосочетание «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации». Никаких разъяснений в законе, подзаконном акте на этот счет пока нет. Правда, возникновение трудной жизненной ситуации иногда связывают с бедностью семьи или состоянием здоровья ее членов, особенно детей.

Вряд ли можно этим ограничиться. Причиной ее возникновения могут стать и другие обстоятельства, примерный перечень которых необходим для того, чтобы для понимания трудной жизненной ситуации существовал бы их примерный перечень, пусть даже в подзаконном акте. Признание права на существование в законе, подзаконном акте понятия «трудная жизненная ситуация» порождает сложную проблему ее выявления. Рассчитывать только на получение подлежащей проверке информации явно недостаточно. Как выявить «трудную жизненную ситуацию» — вопрос крайне сложный. Тем более что согласно ст. 25 Конституции Российской Федерации жилище неприкосновенно: «никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом».

Но какой бы ни был выход из положения, все равно представлять интересы ребенка в разных ситуациях, будь то дети, лишившиеся родительского попечения, или те, кто, имея родителей, оказались в трудной жизненной ситуации, предстоит защитникам их интересов, т. е. органам опеки и попечительства, упоминание о роли которых пронизывает весь текст современного Семейного кодекса. Вот почему приходится говорить еще об одном широком по своему объему направлении их деятельности, правовые основы которого еще не разработаны. Объединенные единой целью — защитить права, интересы ребенка в семейно-правовой сфере, все три направления деятельности органов опеки и попечительства образуют единую централизованную систему, во главе которой находится орган опеки и попечительства как орган исполнительной власти, выражающий волю государства по вопросам защиты прав и интересов детей в семье. Всем остальным организациям любого уровня (общественным, благотворительным) ради успешного выполнения своих функций по защите прав ребенка в семье предстоит взаимодействовать с органами опеки и попечительства по линиям, обозначенным в Типовом положении федерального значения о статусе органов опеки и попечительства, в аналогичных положениях субъектов Федерации.

3.2. Проблемы и перспективы развития правового регулирования опеки и попечительства

Защита прав и интересов несовершеннолетних, недееспособных или не полностью дееспособных граждан осуществляется в пределах действующего законодательства, которое, к сожалению, не в полном объеме охватывает возникающие в практике случаи. Наряду с существующими видами опеки (на основании решения органа опеки и попечительства; по заявлению родителей; предварительная опека и попечительство; по времени действия (постоянная, временная)) законодателем также предусмотрена оплачиваемая и социальная (компетенция государства) опека, т. е. опека, осуществляемая на возмездной основе. При передаче недееспособного лица под опеку, в том числе на возмездной основе, действующим законодательством определены конкретные условия, которым должен соответствовать потенциальный опекун. Законодательство об опеке и попечительстве наделяет орган опеки и попечительства правом заключить с опекуном договор об осуществлении опеки на возмездной основе при условии, что опекун отвечает всем установленным требованиям. Самое главное основание для заключения указанного договора — интересы подопечного. Законами субъектов Федерации по договорам об осуществлении опеки на возмездной основе предусмотрена выплата вознаграждения опекунам из средств бюджета субъекта РФ. Принимая во внимание тот факт, что законодательством субъекта Федерации предусмотрена возможность заключения договоров об осуществлении опеки на возмездной основе, а также вознаграждение опекунов с указанием размеров таких выплат, полагаем, что в идеальном случае в законах должны быть закреплены основания и условия, при которых заключение указанных договоров и произведение выплат невозможны. Однако с учетом того, что действующим законодательством не предусмотрены конкретные основания и условия, наличие которых препятствовало бы передаче детей под опеку на возмездной основе, полагаем невозможным принять однозначное решение об отказе либо о предоставлении опеки на возмездной основе. Существующие в практике случаи отказа в предоставлении опеки на возмездной основе, возникающие в связи с наделением органов опеки и попечительства правом принимать решение о выборе формы опеки, могут быть расценены как коррупциогенный фактор, поскольку такие решения принимаются должностными лицами территориальных органов, на основании исключительно личного отношения к заявителю и на иных основаниях, не определенных законом. К сожалению, сейчас ни ФЗ от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве», ни иными федеральными законами, подзаконными актами РФ и субъектов Федерации не определен перечень оснований, при которых опека на возмездной основе невозможна. Кроме того, говоря об опекунстве на возмездной основе, хотим отметить, что отношения, основанные на соглашении между опекуном и органом опеки и попечительства, осуществляются на основании соответствующего договора, отвечающего всем установленным требованиям, и относятся к разряду трудовых правоотношений. Следовательно, такую деятельность, как опекунство, можно отнести к трудовой, которая в обязательном порядке подлежит оплате. С целью исключения из действующего законодательства существующих пробелов считаем необходимым определить исчерпывающий перечень оснований и (или) условий, при которых территориальный орган опеки и попечительства имеет право отказать в возможности быть опекуном на возмездной основе. Органы опеки и попечительства непосредственно включены в единый механизм осуществления и защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан в области гражданских, семейных, жилищных отношений. Органы опеки и попечительства участвуют в установлении форм устройства и воспитания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, осуществляют контроль за исполнением законными представителями несовершеннолетних возложенных на них полномочий. Без разрешения Органы опеки и попечительства не могут быть совершены сделки по отчуждению имущества несовершеннолетних. Участие Органы опеки и попечительства в процессе осуществления сделок несовершеннолетними предопределено неполной дееспособностью детей, уровень которой дифференцирован в зависимости от возраста (ст. 26, 28 ГК РФ). Органы опеки и попечительства выступают дополнительным контрольным звеном в определении законности и допустимости совершения сделок с имуществом ребенка после действий (содействия) родителей, усыновителей, опекунов (попечителей) (ст.

37 ГК РФ, ст. 60 СК РФ, гл. 4 ФЗ от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» .При этом статус Органы опеки и попечительства является двойственным. Органы опеки и попечительства — орган публичной власти в реализации частных прав несовершеннолетних граждан.

Таким образом, регулирование деятельности Органы опеки и попечительства и само функционирование указанных органов отличается частно-публичной природой, когда вмешательство в область частных отношений граждан оправдано необходимостью защиты их прав и законных интересов. Органы опеки и попечительства как элемент указанного механизма является комплексным и по сфере имущественных и неимущественных отношений, в которые он включен: гражданские, семейные, жилищные. В то время как вопросы регулирования указанных отношений отнесены либо к исключительному ведению РФ (гражданское законодательство), либо совместному ведению РФ и субъектов РФ (семейное, жилищное законодательство). Поэтому должна быть выстроена адекватная самому правовому механизму осуществления и защиты прав несовершеннолетних система Органы опеки и попечительства и правила ее функционирования. С 1 января 2008 г. полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы органам государственной власти субъектов РФ. До этого функции Органы опеки и попечительства выполняли органы местного самоуправления. В настоящее время Органы опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Однако после повышения статуса Органы опеки и попечительства с местного на региональный уровень в действительности ситуация мало изменилась.

В большинстве субъектов РФ продолжает реализовываться муниципальная модель Органы опеки и попечительства посредством принятия законов субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления наделяются государственным полномочием по осуществлению функций Органы опеки и попечительства. В то время как такой вариант должен носить исключительный характер. Согласно ч. 1 ст. 6 ФЗ N 48-ФЗ органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с ФЗ"Об опеке и попечительстве", законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству.

Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Такая ситуация носит повсеместный характер, что нельзя признать правильным. Несовершенства системы Органы опеки и попечительства, основанной на модели ее осуществления органами местного самоуправления, проявились наиболее отчетливо в связи с вступлением в силу с 1 января 2013 г. ФЗ от 29 февраля 2012 г. N

15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Указанный Закон предусмотрел реализацию новой жилищной гарантии детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в виде предоставления жилых помещений по договорам специализированного найма сроком на пять лет вместо договора социального найма. Только по окончании срока договора найма специализированного жилого помещения и при отсутствии оснований для оказания нанимателю помощи в преодолении трудной жизненной ситуации в отношении занимаемого жилого помещения заключается договор социального найма. Законом предусмотрено обязательное формирование на уровне субъекта РФ списка детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, нуждающихся в предоставлении жилых помещений из специализированного жилищного фонда. При этом функции по жилищному обеспечению детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (включая установление оснований для предоставления жилья, формирование списка льготников, предоставление жилого помещения, контроль за сохранностью закрепленного жилья, постинтернатное сопровождение нанимателей с целью выявления проблем с выполнением обязанностей по договору найма или риска появления иных правообладателей жилого помещения), отнесены новым Законом к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, расширен круг льготников за счет уточнения оснований признания невозможным проживания в ранее закрепленном жилом помещении, а также за счет придания положениям Закона обратной силы с закреплением обязанности обеспечить жильем всех граждан льготной категории, включая достигших 23 лет, но не реализовавших до вступления Закона в силу свое право. До вступления в действие ФЗ N 15-ФЗ функции по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма в большинстве субъектов РФ были переданы на местный уровень. В реализации этой функции имелись значительные несовершенства.

В частности, они касались недостаточной регламентации правил учета детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей в качестве нуждающихся в жилищном обеспечении. Несмотря на внеочередной порядок предоставления жилья (ст. 57 ЖК РФ в редакции до ФЗ N 15-ФЗ) и ее разъяснения Верховным Судом РФ, правила учета льготников по-разному определялись в законодательстве субъектов РФ и органов местного самоуправления. Не везде формировался предварительный учет, учет по инициативе самих льготников не предусматривался, в результате многие из указанной категории граждан, достигнув 23 лет, не по своей вине, а по упущениям в деятельности Органы опеки и попечительства оказывались не включенными в списки льготников и (или) не состоявшими на учете и утрачивали право на получение жилья. По указанному вопросу сложилась противоречивая судебная практика, некоторые суды восстанавливали право граждан на получение социального жилья, отмечая особый порядок реализации такого права и активную роль в этом процессе Органы опеки и попечительства. Другие суды, напротив, формировали отрицательную практику, ограничиваясь формальным подходом, исключительно возрастным критерием льготника без оценки роли Органы опеки и попечительства, упущений в его работе и недостаточной законодательной регламентацией этого вопроса. С новым Законом объем жилищной обеспечительной функции значительно увеличился, а также дополнен постинтернатным контролем за нанимателями, на что не рассчитан имеющийся состав Органы опеки и попечительства. Новый вид специализированного жилищного фонда для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, по смыслу ФЗ N 15-ФЗ должен составлять государственный жилищный фонд субъектов РФ и создаваться за счет средств субъектов РФ и дополнительных субсидий из федерального бюджета. Соответственно, изменился и сам уровень органов власти, обязанных формировать жилищный фонд, а также список льготников. Таким образом, полноценная реализация положений ФЗ N 15-ФЗ требует количественной и качественной перестройки системы Органы опеки и попечительства, в то время как многие субъекты РФ вопреки положениям ФЗ N 15-ФЗ пытаются сохранить прежнюю систему, оставив функции Органы опеки и попечительства органам местного самоуправления и передав осуществление государственного полномочия по жилищному обеспечению детей также на местный уровень (как было с социальным наймом).Но даже при сохранении муниципальной модели решения жилищного вопроса требование ФЗ N 15-ФЗ об обязанности формировать региональный список льготников должно выполняться, что приведет к дублированию учета (ведения списка) на региональном и местном уровне. Примеры таких коллизий в реализации прав льготников имеются (гражданин был включен только в один из списков, и органы власти снимали тем самым с себя обязанность по жилищному обеспечению).Сохранение за органами местного самоуправления функций Органы опеки и попечительства не отвечает повышающейся роли государства в защите прав и интересов несовершеннолетних и реализации предоставленных им возможностей. Такая модель Органы опеки и попечительства вступает в противоречие с самим механизмом осуществления и защиты прав несовершеннолетних, который подчиняется правилам, установленным преимущественно в нормах федерального законодательства (ГК РФ) либо совместного законодательства РФ и субъектов РФ, но в большей степени на уровне федеральных норм (СК РФ, ЖК РФ, ФЗ"Об опеке и попечительстве").В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы отмечается недостаточная эффективность имеющихся механизмов обеспечения и защиты прав и интересов детей.

Формирование законодательной базы для реформирования системы органов опеки и попечительства обозначено в Стратегии качества одного из направлений совершенствования механизма обеспечения и защиты прав детей. В РФ действует ФЗ"Об опеке и попечительстве", принятый сравнительно недавно, однако четкости и системности в механизм осуществления и защиты прав и интересов несовершеннолетних он не внес. Многие положения Закона дублируют нормы ГК РФ, ЖК РФ, СК РФ или вступают с ними в противоречие либо конкурируют между собой. Не устанавливается сама целостная система Органы опеки и попечительства, увязывающая все юридические и фактические действия в сфере обеспечения и защиты прав подопечных граждан с учетом комплексности отношений, урегулированных ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, и многообразия форм устройства несовершеннолетних. Новый Закон закрепил двойственную модель Органы опеки и попечительства. С одной стороны, Органы опеки и попечительства сохраняются как публичный элемент механизма осуществления и защиты прав детей, публичный инструмент формирования этого механизма (устройство детей) и контроля за исполнением своих полномочий законными представителями несовершеннолетних. С другой стороны, деятельность Органы опеки и попечительства сведена к услуговой модели, когда Органы опеки и попечительства обеспечивают оказание подопечным соответствующих услуг в области реализации и защиты их прав.

В частности, ФЗ N 48-ФЗ закрепил возможность выплаты вознаграждения опекунам и попечителям за счет доходов от имущества детей, предоставления его в пользование опекунам (попечителям) в интересах последних (ст. 16) на основании договора, заключаемого между Органы опеки и попечительства и опекуном (попечителем).Представляется, что выполнение публичной функции законными представителями, Органы опеки и попечительства в виде восполнения недостающей дееспособности несовершеннолетних граждан, без чего они не могут являться субъектами права, никак не может строиться на модели отношений возмездного или иного оказания услуг. Это противоречит сути самого механизма участия несовершеннолетних граждан в имущественных и неимущественных отношениях. Поэтому элементы услугового характера из законодательства об опеке и попечительстве должны быть исключены. Формирование законодательной базы для реформирования системы Органы опеки и попечительства должно заключаться, прежде всего, в создании указанной системы, отвечающей современным условиям жизнедеятельности, потребностям семьи и детей, существующим угрозам правам и интересам семьи и детей с учетом выявленных коллизий в правоприменительной практике и анализа опыта иностранных правопорядков. Деятельность Органы опеки и попечительства как элемента юридического механизма реализации и защиты прав детей, который преимущественно закреплен нормами федерального законодательства, не должна сводиться к деятельности исключительно органов исполнительной власти субъектов РФ (местного самоуправления), состоящих из 2 — 3 специалистов в основном в области педагогики. Тем более что отраслевая принадлежность Органы опеки и попечительства постоянно меняется между подведомственностью органам образования или социальной защиты. Так, Уполномоченный по правам ребенка в РФ в СМИ сообщил о необходимости создания министерства, которое могло бы решать проблемы детей-сирот. Представляется, что если решение о специальном министерстве будет принято, то такой федеральный орган исполнительной власти следует наделить функциями в области проблем детей в целом, в том числе детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также граждан из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Именно такой специализированный федеральный орган исполнительной власти должен включать в себя систему учреждений и органов опеки и попечительства. При этом механизм работы органов опеки и попечительства необходимо разделить на две структуры. Первая структура — занимающаяся выполнением формально-юридических функций.

Роль этой структуры возможно предоставить судебным органам. Последнее время встречается много критики относительно ювенальной юстиции, ювенальных судов, которые в экспериментальном виде сегодня существуют в РФ. Некоторые категории дел с участием несовершеннолетних рассматривают специально созданные составы в судах общей юрисдикции. При этом в субъектах, в которых такие судебные составы функционируют, нет единого подхода к категориям дел, подсудных таким составам. Представляется, что негативное отношение к ювенальной юстиции в РФ связано с использованием в детском правосудии технологий иностранных правопорядков, которые чужды российскому менталитету, национальным, культурным особенностям и традициям семьи в РФ. В то время как сам подход в использовании особого правосудия по делам, затрагивающим интересы детей, является совершенно правильным, и лишать несовершеннолетних, а также семью особой правовой защиты, в том числе посредством применения специализированного правосудия, на наш взгляд, неоправданно. Систему детского и семейного правосудия можно построить с учетом интересов и традиций российской семьи. Тем более что опыт детских судов в России известен с дореволюционных времен. Представляется целесообразным и отвечающим интересам защиты прав семьи и детей обеспечить профессиональное, психологически адаптированное специализированное правосудие по категориям дел, в которых затрагиваются права и интересы семьи и детей (споры о содержании детей; о порядке общения с детьми; об определении места жительства несовершеннолетних; жилищные споры с участием детей — предоставление жилья, сохранение (признание) прав на жилое помещение, выселение; споры из причинения вреда действиями несовершеннолетних или вреда, причиненного им самим; споры по усыновлению, установлению форм устройства и воспитания, лишению и ограничению родительских прав; эмансипация; полномочия Органы опеки и попечительства по осуществлению и защите прав несовершеннолетних в виде контроля за сделками). Для реализации указанных функций достаточно сформировать специальные судебные составы по делам семьи и детей в судах общей юрисдикции, а не образовывать какие-то отдельные судебные органы. К таким судебным составам и предлагается отнести формально-юридические полномочия Органы опеки и попечительства — решение вопросов, для которых необходимы профессиональные правовые подходы, применение законодательства, анализ правоприменительной практики, оценка правовых последствий, понимание сути юридически значимых действий, механизма их осуществления. К деятельности указанного судебного структурного элемента Органы опеки и попечительства следует отнести: оценку совершаемых сделок с имуществом подопечных; предоставление разрешений на совершение сделок; юридический контроль за реализацией прав детей, деятельностью родителей, иных законных представителей; назначение форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей; судебная защита прав, решение иных юридических вопросов. Вторая структура призвана осуществлять фактическую текущую деятельность Органы опеки и попечительства, функции которой могут быть сохранены за органами исполнительной власти — специальным министерством и его структурными подразделениями (если таковое будет создано). Полномочия данного структурного элемента Органы опеки и попечительства должны включать: мониторинг жизненной ситуации детей и семей с детьми, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (лиц из их числа в случаях, предусмотренных в законе); взаимодействие с образовательными учреждениями, организациями социальной защиты, органами власти по вопросам получения информации и оказания требуемой помощи; оказание помощи в воспитании, развитии детей; выявление проблемных ситуаций и обстоятельств, требующих вмешательства; оказание психологической, правовой, социальной консультационной и иной помощи семьям, имеющим детей, и детям; подготовка и профессиональное сопровождение замещающих семей и т. п.Таким образом, система Органы опеки и попечительства видится двухзвенной. Встретивший значительное число критических замечаний содержательного и концептуального толка законопроект N 42 197−6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства» предлагает достаточно обобщенную модель социального патроната, не построенную на системе четкого разграничения и взаимодействия с Органы опеки и попечительства.

Поэтому функции социального патроната во многом пересекаются с полномочиями Органы опеки и попечительства. Представляется, что социальный патронат не может получить своего развития без реформы системы Органы опеки и попечительства. В противном случае появится еще один смежный закон, устанавливающий параллельные механизмы, не согласованные между собой. Реформа системы Органы опеки и попечительства, разделение формально-юридических и, по сути, патронатных (сопроводительных) функций позволит сформировать систему поддержки семьи и детей (патронат) либо внутри Органы опеки и попечительства, что представляется наиболее целесообразным, либо отдельно, но с четким распределением функций. Результатом социального патроната внутри Органы опеки и попечительства либо при взаимодействии с ними должно являться:

срочное решение жилищного вопроса (предоставление временного жилого помещения до предоставления постоянного, обеспечение предоставления постоянного жилого помещения, а не отобрание детей из семьи в детский дом, если жилое помещение сгорело или разрушилось, при том что семья благополучная);устройство детей в детский сад или школу, в том числе специализированную по показаниям;

организация предоставления медико-социальной помощи детям, родителям;

организация социальных выплат, материальной помощи из резервных фондов, которые необходимо создать для экстренных случаев;

обеспечение необходимыми продуктами питания, продовольственными товарами первой необходимости;

оформление (помощь в оформлении) социальных выплат, на которые по закону имеют право дети, родители, но с которыми возникли трудности, и т. п. Кроме того, социальный патронат как элемент системы Органы опеки и попечительства должен распространять свое действие не только на семьи, имеющие детей, и детей, имеющих попечение родителей, но и на детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа после выхода указанных лиц из специализированных детских учреждений или окончания попечительства над ними, т. е. включать в себя постинтернатный контроль. Это вытекает из требований ФЗ N 15-ФЗ, в соответствии с которым после предоставления детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений из специализированного жилищного фонда жизненная ситуация таких нанимателей должна находиться под контролем. При выявлении обстоятельств трудной жизненной ситуации, влияющих на исполнение такими гражданами своих обязательств по договору найма, им должно оказываться содействие в преодолении возникшей ситуации, а договор найма жилого помещения заключается с ними на новый пятилетний срок как гарантия сохранения жилого помещения. В настоящее время механизм постинтернатного контроля и уполномоченные органы на его осуществление федеральным законодательством не установлены.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблемы детей, лишившихся попечения родителей, на протяжении многих лет остаются острыми и актуальными. С этим связано постоянное развитие института опеки и попечительства как одной из основных форм устройства таких детей. Безвозмездность осуществления опеки и попечительства являлась сдерживающим фактором устройства детей под опеку или попечительство и приводила к тому, что даже близкие родственники ребенка в силу недостаточной обеспеченности их самих и незначительности сумм пособий, выплачиваемых государством на детей, находящихся под опекой или попечительством, не могли принять ребенка в свою семью. Опека и попечительство"восполняют" недостаточную дееспособность некоторых категорий граждан, обеспечивая полноценное участие последних в гражданских правоотношениях. Необходимо строго различать две категории: а) опека и б) попечительство. Опека устанавливается над малолетними и гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства.

Опекуны являются законными представителями подопечных и совершают от их имени все необходимые сделки. Попечительство устанавливается в отношении несовершеннолетних (14 — 18 лет), а также граждан, ограниченных судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками и наркотическими средствами. Попечители в необходимых случаях дают согласие на совершение сделок подопечными, оказывают несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц. Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В ГК РФ (а также в Семейном кодексе, Федеральном законе «Об опеке и попечительстве», других законах и подзаконных актах) подробно урегулированы административные и технико-юридические вопросы опеки и попечительства. Разрозненность норм, регулирующих передачу детей под опеку и попечительство, не обеспечивала надежной защиты их прав и законных интересов, особенно их имущественных прав. Достаточно сказать, что все вопросы, связанные с совершением опекуном или попечителем сделок с имуществом, принадлежащим подопечным, и распоряжением доходами и средствами, принадлежащими подопечным (как несовершеннолетним, так и недееспособным или ограниченно дееспособным), регулировались правилами одной ст. 37 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом подопечные не были реально защищены от злоупотреблений со стороны опекуна или попечителя при распоряжении их имуществом. С принятием нового Закона об опеке и попечительстве многие вопросы нашли свое решение, следует отметить, однако, что он недоработан, имеет неточности, несогласованность норм. В контексте защиты имущественных прав подопечного ребенка важно обратить внимание на защиту его жилищных прав. За подопечным ребенком сохраняется право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением согласно ч.

4 п. 1 ст. 148 СК РФ. Дети, проживающие в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сохраняют право на закрепленное за ними жилое помещение на весь период своего пребывания в соответствующих учреждениях. При отсутствии жилого помещения подопечные дети имеют право на его получение в соответствии с жилищным законодательством (ч. 4 п. 1 ст. 148 СК РФ, ч. 3 п.

1 ст. 155.

3 СК РФ). В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 24 декабря 2012 г. N 1390 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N

1203″ с 1 января 2013 г. детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в случаях, если они не имеют жилого помещения в собственности, либо по договору социального найма, либо не являются членами семьи нанимателя, предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений сроком на пять лет. Действие договора можно продлить не более одного раза, если выявлены обстоятельства, свидетельствующие о необходимости содействовать нанимателям в преодолении трудной жизненной ситуации. По окончании срока такого договора и при отсутствии названных факторов это жилье передается на условиях социального найма. Так, государство стремится защитить имущественные права детей, утративших родительское попечение, и обеспечить их конституционное право на жилье. Таким образом, подопечный ребенок является особым субъектом защиты, и ему свойственна специфическая правосубъектность. Он обладает правами, во многом совпадающими с правами всех несовершеннолетних, но реализуются им эти права в семье опекуна, который совместно с государством в лице органов опеки и попечительства обеспечивает их реализацию. Библиография

Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.

12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.

12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.

12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.

02.2014 N 2-ФКЗ).Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.

11.1994 N 51-ФЗ. Российская газета, N 238−239, 08.

12.1994

Семейный кодекс Российской Федерации от 29.

12.1995 N 223-ФЗ. Российская газета, N 17, 27.

01.1996

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.

11.2002 № 138-ФЗ. Российская газета, N 220, 20.

11.2002

Федеральный закон от 24.

04.2008 N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». Российская газета, N 94, 30.

04.2008

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 23 нояб. Закон РФ от 02.

07.1992 N 3185−1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ, 20.

08.1992, N 33, ст. 1913

Федеральный закон от 06.

10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета", N 206, 19.

10.1999

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Российская газета. 2006. 31 дек. Постановление Правительства РФ от 14.

02.2013 N 117 «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную или патронатную семью» // Собрание законодательства РФ, 09.

09.2013, N 36, ст. 4577

Постановление Правительства РФ от 17.

11.2010 N 927 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан» // Собрание законодательства РФ", 29.

11.2010, N 48, ст. 6401

Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» // СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2572

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 г. N 927 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан» // СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6401

Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества. Утв. Минпросом РСФСР 30.

10.1969 // СПС «Консультант

Плюс". Указ Президента РФ от 01.

06.2012 N 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы» // Собрание законодательства РФ, 04.

06.2012, N 23, ст. 2994

Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1993 г. N 377 «Перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 18. Ст. 1602

Апелляционное определение Орловского областного суда от 18.

09.2012 по делу N 33−1732 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант

Плюс". Апелляционное определение Ярославского областного суда от 31.

05.2012 по делу N 33−2706/2012 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант

Плюс". Апелляционное определение Псковского областного суда от 16 октября 2012 г. по делу N 33−1645 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант

Плюс". Определение Верховного Суда РФ от 5 июня 2012 г. N 87-КГ12−1 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант

Плюс". Определение Приморского краевого суда от 15 января 2013 г. N 33−11 477 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант

Плюс". Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 17 сентября 2012 г. по делу N 33−10 720 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант

Плюс". Апелляционное определение Омского областного суда от 28 ноября 2012 г. по делу N 33−7235/2012 // СПС «Консультант

Плюс". Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 29 октября 2012 г. по делу N 33−12 644 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант

Плюс". Антокольская М. В. Семейное право. М., 2010. С. 396; Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (постатейный) / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2009

Арифметика сиротства // Российская газета. 2014. 24 декабря. Бабич А. А. Договоры в гражданском и семейном праве: проблемы правоприменения // Власть судебная. 2010. N 1(5); СПС «Консультант

Плюс". Веретенников А. В. Некоторые актуальные вопросы защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей // Российская юстиция. 2010. N

3.Замятина И. И., Левкин Р. В., Поплавская О. В. Взаимодействие органов опеки и попечительства с амбулаторной психиатрической службой при назначении опекуна (попечителя) // Социальное и пенсионное право. 2013. N 4. Ивакин В. Н. Гражданское право.

Общая часть. Краткий курс лекций. М., Юрайт. 2014

Ильина О.Ю. Публично-правовые основания учета интересов ребенка при рассмотрении судами споров, связанных с воспитанием детей // Семейное и жилищное право. 2009. N 3. Кархалев Д. Н. Гражданско-правовые меры защиты и меры ответственности: Учеб. пособие. Уфа: РИО Баш

ГУ, 2004

Комментарий к Семейному кодексу РФ / Под ред. А. М. Нечаевой. М., 2009

Куропацкая Е. Г. Понятие опеки и попечительства над несовершеннолетними // Судья. 2014. N 7. Маркосян А. В. Еще раз о договоре об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного // Вопросы ювенальной юстиции. 2013. N 4. Михайлова И. А. Теоретические и практические проблемы, связанные с установлением опеки и попечительства // Вопросы ювенальной юстиции, 2006, N 3. Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2008

Нечаева А. М. Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав ребенка в семейно-правовой сфере // Российская юстиция. 2011. N 11. Нечаева А. М. Семейно-правовой статус опекуна (попечителя) над несовершеннолетними // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 4. Попова Д. Г. Детские социальные учреждения как юридические лица // Защита прав ребенка в современной России. М., 2004

Рабец А. М. Реформа законодательства об опеке и попечительстве в современной России: достоинства, просчеты, проблемы. М., 2009

Синайский В. И. Русское гражданское право. М., 2002

Тарасова А. Е. Новая система опеки и попечительства над несовершеннолетними как элемент современного механизма обеспечения и защиты их прав и законных интересов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 4. Юревич А. В. Нравственное состояние современного российского общества // Соц

Ис. 2009. N 10.