Административно-правовое регулирование в области охраны права собственности на жилые помещения по законодательству России

Актуальность темы

исследования. Конституция Российской Федерации провозгласила права и свободы человека высшей ценностью. Их реализация гражданином призвана определять смысл, содержание и эффективность применения законов Российского государства, ибо признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина — обязанность государства. Неотъемлемым правом гражданина среди других прав и свобод является право на жилище.

Переоценить значение жилищных условий для жизни и развития человека практически невозможно: жилье является важнейшим благом, обеспечивающим его достойное существование. Важно отметить, что стремление иметь достойное жилье является одним из основных мотивов экономической активности большей части населения страны. Жилое помещение, его качество оказывают непосредственное влияние на тенденцию роста потребления товаров длительного пользования, структуру потребительского спроса и развитие экономики.

Россия, как страна с высоким уровнем урбанизации, имеет жилищный фонд, который по своему масштабу составляет весомую долю в национальном богатстве страны. Тем самым состояние жилищного фонда, качество жилищных услуг и развитость рынка жилья оказывают далеко не последнее влияние на инвестиционный климат. С жилыми помещениями непосредственно связаны такие важные функции управления, как: планирование территорийзонированиеправовая оценка жилищного фондаправовое оформление движения жилищного фондаобеспечение коммунальными услугамизащита от правонарушений, стихийных бедствий и др. Следует подчеркнуть, что особенно остро жилищная проблема влияет на демографическую ситуацию в стране.

В связи с законодательным закреплением права частной собственности, провозглашением права каждого на жилище и невозможности его произвольного лишения, актуальной является проблема административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения. Высокая практическая значимость указанной проблемы обосновывается, прежде всего, выявленной социальной составляющей права собственности на жилые помещения и как следствие необходимостью создания системы административно-правовой охраны исследуемого права.

Административно-правовое регулирование охраны права собственности на жилые помещения в условиях разделения властей, изменившейся роли органов исполнительной власти, функционирования быстро развивающейся частной собственности на фоне резкого уменьшения доли государственного имущества, самостоятельности органов местного самоуправления, а также после принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях научному анализу практически не подвергалось. Более того, после введения в действие Жилищного кодекса РФ обозначилась тенденция необоснованного ограничения административно-правового регулирования в сфере жилищных правоотношений. Тогда как, существующая традиция охраны права собственности только гражданско-правовыми средствами на сегодняшний день уже не актуальна. Необходим поиск оптимальной модели соотношения частноправовых и публично-правовых элементов в области охраны права собственности на жилые помещения.

Научные исследования по вопросам охраны права собственности на жилые помещения в рамках права проводились, однако, целостного юридического анализа административно-правовых основ в сфере охраны права собственности на жилые помещения в науке административного права не было. Этим также обусловливается актуальность проведенного диссертационного исследования. Подготовленное автором исследование ставит своей задачей восполнить этот пробел путем анализа теоретических работ, действующих нормативно-правовых актов, а также посредством сделанных на основе этого выводов и предложений.

Состояние научной разработанности темы. В современной юридической литературе и в сложившейся практике наблюдается явная недооценка значения и роли механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, как одной из важнейших гарантий государства в реализации конституционных прав. Количество работ в данной области, по сравнению с другими направлениями научных исследований, незначительно. В связи с этим, возникла необходимость обобщить на научном уровне нормативно-правовые основы, теорию и практику в данной области. Правовые проблемы охраны права собственности на жилые помещения с точки зрения административно-правового регулирования поднимаются крайне редко, чаще обсуждаются проблемы реализации конституционного права граждан на жилище — Г. Гаджиев1, М.В. Баглай2, С.Б. Глушаченко3, ГТ.П.

4 5 6

Глущенко, С. Хедлунд, В. П. Шкредов. На теоретическом уровне раскрытию общих вопросов административно-правового регулирования

7 ft О посвящены работы Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, Б. М. Лазарева, Н.Г.

1 Гадис Гаджиев. Защита права собственности в конституционном праве РФ // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. — 2000.-№ 4 (33) / 2001.-№ 1 (34), — С.88−92.

2 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. — 4 изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2005. -801с.

3 Глушаченко С. Б. Права личности в гражданском обществе и правовом государстве: Монография / Под ред. В. П. Сальникова. СПб: Санкт-Петербургский университет МВД России, Академия права, экономики и безопасности жизнедеятельности, 1999. 143с.

4 Глущенко П. П. Конституционные права и свободы граждан России: современные проблемы социально-правовой защиты / Под общ. ред. д.ю.н. проф. акад. В.П. СальниковаМВД России. С.-Петерб. акад. -СПб.: С.-Петерб. акад. МВД России, 1997. — 242с.- Глущенко П. П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод (теория и практика) Монография / Под общ. ред. д.ю.н. проф. акад. В. П. Сальникова, СПб.: Михайлов, 1998. — 374с.

5 Хедлунд С. Можно ли право собственности защитить законом? // Конституционно Право: Восточноевропейское Обозрение.-2000.-^ 3 (32). — С.2−5.

6 Шкредов В. П. Экономика и право: Опыт экономико-юридического исследования права. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Экономика, 1990.-270с,

7 Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. — М.: Эксмо, 2008. — 528с.

8 Веремеенко И. И. Механизм административно-правовсто регулирования в сфере охраны общественного порядка. — М., 1982. — 387с.

9 ЛазаревБ.М. Управленческие процедуры.-М.: Наука, 1988.-271с.

Салшцевой1, М.С. Студеникиной2, Ю.М. Козлова3, а также других ученых адмшшстративистовв области общей проблематики охраны прав и свобод человека и гражданина — О.Е. Кутафина4, В.В. Лазарева5, В.Н. Литовкина6 и дрв сфере административно-правовой охраны — В.Д. Резвых7, Т. К. Зарубицкого, И.А. Склярова8, Черникова В, В.9- в области права собственности — Е.А. Суханова10, П.В. Крашенинникова11- права на жилище — Е.В. Богданов12, Г. И. Седугин13, Л.М. Пчелинцева14, А.В. Халдеев15, Л.Ю. Грудцына16 и др.

За последние годы, проблеме административно-правового регулирования в сфере недвижимости в Российской Федерации посвящен ряд кандидатских диссертаций. В частности, необходимо отметить работы, посвященные административно-правовому регулированию при

1 Салищева Н. Г. Административное право и экономика / Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений. — М., 2001. — 232с.- Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в российской Федерации. — М.: ИГП РАН, 2001.

2 Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы / Отв. ред. Попов Л. Л., Студеникина М. С. — М.: Юристь, 2004. — 302с.- Студеникнна М. С. Что такое административная ответственность? — М.: Советская Россия, 1990. — 127с.

3 Государственное управление социальной собственностью: административно-правовой аспект проблемы / Под ред. Ю. М. Козлова. -М.: Изд-во Московского университета, 1983.-271 с.

4 Кутафин О. Е, Источники Конституционного права РФ. — М.: Юристь, 2002. — 348с.- Советское право / Под ред. О. Е. Кутафина. — М: высшая школа, 1988. — 336с.

5 Лазарев В. В. Конституционное право. — М.: Юристь, 2004. — 605с.

6 Литовкин В. Н. Комментарий к ст. 40 Конституции РФ. — М., 1994. — 145с.- Лнтовкин В. Н. Национальный проект, способный вывести людей на улицу, или дефектная ведомость жилищного кодекса РФ / Жилищное право. 2006. № 4;

7 Резвых В. Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. — М.: Юридическая литература, 1975.-203с.

8 Зарубицкий Т. К., Скляров И. А. Органы внутренних дел в административно-правовой борьбе с посягательствами на социалистическую собственность. — Горький: Горьковская высшая школа СССР, 1985, — 145с.

9 Черников В. В. Государственный механизм охраны собственности. — Н. Новгород, 1991. — 137с.

10 Суханов Е. А. Лекции о праве собственности, — М.: Юридлит, 1991. — 240с.- Суханов Е. А. Российский закон о собственности: Научно-практический комментарий. — М.: Изд-во БЕК, 1993. — 154с.

11 Крашенинников П. В. Право собственности и иные вещные права на жилые помещения. Изд. 2-е, стереотипное. — М.: «Статут», 2001. — 123с.

12 Богданов Е. В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. — 2003. — № 4.-С. 19−25.

13 Седугин П. И. Жилищное право. — М.: Норма, 1997. — 470с.

14 Пчелинцева Л. М. Обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан: новое в правовом регулировании //Журнал российского права. -2002. — № 8. — С. 101−115.

15 Халдеев А. В. О концепции «жилища» в практике Европейского суда по правам человека // Жилищное право. — 2007. — № 5- Халдеев А. В. Соотношение правовых категорий «жилое помещение» и «жилище»: теоретические и практические аспекты // Жилищное право. — 2006. — № 6.

16 Грудцына Л. Ю. Особенности пользования гражданами жилым помещением // Адвокат, — 2005. — № 10- Грудцына Л. Ю.

Заключение

изменение и расторжение договора социального найма жилого помещения // Адвокат. — 2005. -№ 11. регистрации недвижимости (А.А. Майдыков1, М.Е. Игнатова2, А.Я.

3 4

Яковлев, В.В. Михольская) — исследования в области осуществления охраны права собственности (Г.А. Караваева5, НЛО. Колчевская6), в сфере осуществления права на жилище (И.Л. Черкашина7, Б.Е. Стрелицын8). Указанные авторы рассматривали проблему охраны права собственности на жилые помещения в той или иной плоскости, не проводя целостного анализа административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения.

Несмотря на проведенные исследования, остался несформированным и недостаточно разработанным понятийный аппарат в исследуемой сфере. Применение различной терминологии для обозначения одного и того же понятия и нечеткость формулировок создают дополнительные сложности, как для правоприменительной практики, так и для формирования единых правовых основ в сфере охраны права собственности на жилые помещения. Следует отметить отсутствие научных разработок, касающихся трактовок понятия «механизм административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения», его правовой природы, сущности и значения. До настоящего времени, не проведена классификация нормативно-правовых актов в исследуемой области. Таким образом, даже совокупный взгляд всех указанных выше исследований не исчерпывает всей проблематики в области охраны права собственности на жилые помещения, создавая лишь методологические

1 Майдыков А. А. Административно-правовое регулирование процесса перехода права собственности на жилые помещения. Канд. дне. — М., 1998. -193 с.

2 Игнатова М. Е. Административно-правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Канд. дне. — Челябинск, 2007. — 200 с.

3 Яковлев А. Я. Административно-правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации. Канд. дис. — М., 2006. — 178 с.

4 Михольская В. В. Административно-правовые аспекты государственной регистрации недвижимости. Канд. дис. — М., 2002 — 206с.

5 Караваева Г. А. Государственно-правовая охрана собственности в Российской Федерации (общетеоретические вопросы). Канд. дис. — M., 2004. — 182 с.

6 Колчевская Н. Ю. Административные правонарушения в области охраны собственности и деятельность ОВД по борьбе с ними. Канд. дис. — М., 2004. — 170 с.

7 Черкашина ИЛ. Проблемы судебной защиты конституционного права на жилище граждан Российской Федерации. Канд. дис. — М., 2004. — 199 с.

8 Стрелицын Б. Е. Проблемы реализации и защиты конституционного права на жилище в Российской Федерации. Канд. дис. — СПб, 2004. — 177с. основы для ее изучения и ставя перед наукой административного права новые проблемы.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающихся в процессе охраны права собственности на жилые помещения.

Предметом исследования являются научно-теоретический и нормативно-правовой аспекты административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещениядеятельность органов исполнительной власти, осуществляющих охрану права собственности на жилые помещения.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе теоретических положений, действующего законодательства и практики провести комплексное исследование проблем административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, разработать и сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере.

Цель диссертации достигается путем решения следующих основных задач:

1) исследовать правовую природу охраны права собственности на жилые помещения как объекты недвижимости и выявить ее административно-правовую составляющую;

2) рассмотреть специфику административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения;

3) раскрыть значение институтов административного права в регулировании охраны права собственности на жилые помещения;

4) исследовать и обосновать возможности и пределы административно-правового регулирования права собственности на жилые помещения;

5) сформулировать понятие механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещенияобосновать его социальную ценность как правовой категории, содержание и значение для субъектов указанного механизма и общества в целом;

6) определить и исследовать основные направления совершенствования механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, а также обосновать предложения по совершенствованию законодательства.

Методологическую основу исследования административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения составили: системный, структурно-функциональный, диалектический, формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой и другие методы познания правовых явлений. Автор предлагает определение понятий «административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения», «механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения» и обосновывает необходимость нового взгляда на понятие собственность с точки зрения институтов административного права,

Теоретическая и эмпирическая основы диссертации. Исследование в рамках настоящей работы вызвало необходимость обратиться к обширному кругу работ по административному праву и к литературным источникам по проблемам иных отраслей науки. Изучена научная литература в области философии, теории государства и права, конституционного, административного и жилищного права. При этом использовались труды: Д. Н. Бахраха, Ю. М. Козлова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, А.Б. Зеленцова1, М. С. Студеникиной, Н. Г. Салищевой, Ю.А.

1 Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. — М.: Изд-во РУДН, 2005. — С. 391. Зеленцов А. Б. Административный спор как правовая категория // Административное право на рубеже веков. — Екатеринбург: Изд-во Уральского Университета, 2003. — С. 168.

Тихомирова1 и др., а также многочисленные статистические, научно-правовые и публицистические работы.

В ходе работы над диссертацией были проанализированы: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество», Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», Жилищный кодекс Российской Федерации, а также Кодекс Российской Федерации об административных правоотношениях и др. Кроме того, были проанализированы правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, ведомственные нормативные акты органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в области охраны права собственности на жилые помещения, а также судебная и административная правоприменительная практика.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в данной работе впервые предпринята попытка комплексно исследовать проблемы административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения.

В работе с новых методологических позиций раскрыты социальная сущность и содержание права собственности на жилые помещения, проведен анализ природы, значения и перспектив административно-правового регулирования в сфере охраны права собственности на жилые помещения, проанализированы полномочия и функции органов исполнительной власти по осуществлению такой охраныа также рассмотрены вопросы применения административной ответственности за

1 Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. Полный курс. — М., 2001. 611с.- Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. — 2002. — № 4. -С.4−18. нарушения в области охраны права собственности на жилые помещения. Прикладной аспект исследования характеризуется разработанными автором предложениями по совершенствованию действующего законодательства в области охраны права собственности на жилые помещения.

На защиту выносятся следующие новые или отличающиеся новизной положения и выводы:

1. Обосновывается необходимость поиска оптимальной модели соотношения частноправовых и публично-правовых начал правового регулирования в жилищной сфере. С введением в действие Жилищного кодекса РФ обозначилась тенденция необоснованного ограничения административно-правового регулирования в жилищной сфере, испытывающей в настоящее время необходимость комплексного правового регулирования.

2. Административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения является одним из методов государственного воздействия на рынок жилья с целью обеспечения его цивилизованности, безопасности и развития в правовом поле. Государство, в лице органов исполнительной власти, использует в этой сфере определенную систему мер административно-правового характера, применяемых в целях: обеспечения беспрепятственного осуществления права собственности на жилые помещенияпривлечения к административной ответственности виновных физических и юридических лиц за совершение административных правонарушений посягающих на право собственностивосстановления нарушенного права.

3. В динамично развивающейся системе современного административного права, административно-правовую охрану права собственности на жилые помещения следует рассматривать в качестве самостоятельного института, который имеет свои нормативно-правовые источники, субъекты и объекты правоотношений. Данный институт призван регламентировать общественные отношения, связанные с охраной права собственности на жилые помещения.

4. Административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения представляет собой: нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых средств, гарантирующих гражданам осуществление права собственности на жилые помещениядеятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в административном порядке жалоб на действия (бездействия) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающих право собственности на жилые помещениядеятельность уполномоченных субъектов по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на право собственности на жилые помещения.

5. Механизм административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения представляет собой устойчивую систему, состоящую из следующих элементов: нормы административного права, гарантирующие осуществление права собственности на жилые помещенияадминистративно-правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления права собственности на жилые помещенияакты применения норм права, принимаемые в целях охраны права собственности на жилые помещенияобъект охраны — право собственности на жилые помещениясубъекты-органы исполнительной власти, физические и юридические лица.

6. В процессе охраны права собственности на жилые помещения ее субъектами осуществляются непрерывные и дискретные (прерываемые) правоохранительные функции. Органы исполнительной власти являются носителями непрерывных функций, поскольку в рассматриваемых правоотношениях они одновременно могут выступать в роли непосредственных собственников с соответствующими полномочиями, и субъектами, обеспечивающими государственное регулирование и контроль в сфере жилищных правоотношений. В свою очередь физические и юридические лица в сфере охраны права собственности на жилые помещения являются носителями дискретных функций, так как исполнение этих функций ставится в прямую зависимость от обладания правом собственности.

7. На базе концепции административных процедур и принимая во внимание установленные объемы правомочий собственника в исследуемой сфере, предлагается выделить следующие административные процедуры: государственной регистрации права собственности на жилое помещениеперевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещениесогласования переустройства и перепланировки жилого помещенияопределения последствий самовольного переустройства и (или) перепланировки жилого помещенияпроведения открытого конкурса по отбору управляющей организации.

8. В настоящее время главными направлениями развития административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения следует рассматривать развитие договорных отношений и совершенствование форм и методов государственного контроля в жилищной сфере. В этом контексте обосновывается необходимость принятия Федеральных законов «Об административных договорах», «О государственном контроле в жилищной сфере» и соответствующего административного регламента по исполнению государственных функций в сфере охраны права собственности на жилые помещения.

9. Диссертант вносит ряд конкретных предложений по совершенствованию действующих нормативно-правовых актов, которыми определяются юридические основания и порядок охраны права собственности на жилые помещения. В частности, предлагается разграничить объекты и субъекты посягательств, предусмотренные статьями 7.21, 7.22, 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Обосновывается целесообразность внесения соответствующих изменений в Жилищный кодекс РФ.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Настоящее исследование содержит концептуальные положения, касающиеся нормативно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения. Автором обоснованы и сформулированы такие теоретические понятия как «административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения», «механизм административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения», которые могут быть положены в основу дальнейших научных исследований в данной сфере. В работе проанализированы и классифицированы конкретные составы административных правонарушений.

Теоретическое значение диссертации заключается в разработке научно-обоснованной концепции административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, основные положения которой отражены в положениях выносимых на защиту. Теоретические положения исследования вносят вклад в науку административного права, посредством дополнения отрасли знания новыми научными положениями об административном регулировании процесса охраны права собственности на жилые помещения в связи с введением в России новых форм собственности.

Теоретические положения и анализ практики могут оказать помощь в подготовке учебной литературы, в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем не только административного, но и гражданского права. Выводы и положения могут быть применены в учебном процессе, а также в деятельности органов исполнительной власти, и законодательных органов при принятии законов.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета и рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора. Результаты исследования применялись при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами юридического факультета Мурманского гуманитарного института (дисциплины «Административное право», «Жилищное право»), в практической работе — в процессе подготовки методических рекомендаций для сотрудников комитета по развитию городского хозяйства города Мурманска и государственной жилищной инспекции по Мурманской области, а также в выступлениях автора на международных, всероссийских и межвузовских научных и научно-практических конференциях (Всероссийская научно-техническая конференция «Наука и образование», Мурманск. МГТУ. 2002; научно-практическая конференция профессорско-преподавательского состава «Гуманитарный ВУЗ в начале XXI века: исследовательские и прикладные аспекты деятельности высшего учебного заведения», Мурманск. МГИ. 2003; межвузовская научная конференция «Актуальные проблемы современного права», Петрозаводск. Петр ГУ. 2003; научно-практическая конференция «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов». Петрозаводск. ПетрГУ. 2007; международная научно-практическая конференция «Проблемы российского федерализма: региональный аспект». Петрозаводск. ПетрГУ. 2007).

Заключение

Изменение правового регулирования жизнедеятельности общества, появление новых институтов права и кардинальное реформирование экономики в нашей стране логически повлекли за собой необходимость тщательного изучения происходящих процессов с целью создания действенной и сбалансированной государственной системы.

Правовой основой преобразования отношений собственности в жилищной сфере стал Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской федерации», определивший базовые принципы приватизации государственного и муниципального жилищного фонда с целью создания условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, улучшения использования сохранности жилищного фонда.

Как было отмечено в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 -2008 годы), в настоящее время одним из наиболее серьезных препятствий для экономического роста в России является слабая институциональная среда, в том числе недостаточно высокий уровень защиты права собственности и неэффективное функционирование судебной системы.

На наш взгляд, основной проблемой в системе охраны права собственности является неэффективность правоприменения. Более того, далеко не все сферы государственной, общественной и частной жизни имеют прозрачную и отвечающую современным требованиям правовую базу. Наши законы еще не редко противоречат друг другу, допуская неоднозначное их толкование.

Проведенное в настоящей работе исследование административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения позволяет сделать следующие выводы:

1. Провозгласив право на жилище в качестве конституционного права всех граждан Российской Федерации, законодатель не раскрыл его содержания, в отличие от некоторых других конституционных прав и свобод, таких, как право на труд, образование, охрану частной собственности, доступ к правосудию (ст.ст. 37, 43, 35, 47 Конституции РФ) и др. Таким образом, перед правовой наукой стоит весьма сложная проблема, связанная с понятием, содержанием и правовой природой права на жилище, механизмом его реализации и особенностями охраны. Установлено, что исследователи так и не пришли к такому пониманию феномена права на жилище, которое бы устраивало большинство ученых.

2. Важно не отождествлять конституционное право на жилище с субъективным гражданским правом на жилое помещение. Мы приходим к выводу, что содержание субъективного права на жилище заключается в возможности требовать от государства создания нормативных и организационно-материальных предпосылок удовлетворения потребности в жилище. Это в свою очередь отвечает требованиям административно-правового регулирования. Если же рассматривать право на жилище только как субъективное гражданское право, до мы увидим лишь возможность управомоченного владеть, пользоваться и распоряжаться жилым помещением в пределах установленных законом, а также требовать от обязанных лиц воздерживаться от совершения действий, ущемляющих его право.

В настоящем диссертационном исследовании право на жилище определено как субъективное публичное право, выявлена его социальная составляющая, которая, в свою очередь позволила обосновать необходимость в административно-правовой охране права собственности на жилые помещения.

3. Анализ специфического правового режима жилых помещений как объектов права собственности, позволил выявить дифференциацию и интеграцию соотношения частного и публичного права. Установлено, что одни и те же общественные отношения оказываются вовлеченными в сферу как частно-, так и публично-правового регулирования, только непосредственно или опосредованно. При этом преимущественно частноправовые отношения оказываются вовлеченными в сферу публично-правовых, что, в свою очередь, мы и подтверждаем настоящим Л исследованием.

4. При определении административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения автором учитывалась: сфера государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельностиналичие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органапрактическая реализация ими полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности.

5. Анализ правовых норм помог установить следующее. Система административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения также предполагает совокупность взаимосвязанных субъектов, которая включает в себя органы исполнительной власти, администрацию государственных и негосударственных организаций и их должностных лиц, граждан и их объединений, осуществляющих деятельность по обеспечению охраны права собственности на жилые помещения от противоправных посягательств в пределах их компетенции.

6. Административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения представляет собой объективную необходимость, возникающую из отношений по поводу жилых помещений как объектов недвижимости. Поскольку существует право собственности на жилые помещения, являющееся юридической категорией, постольку охрана такого права уже сама по себе должна иметь юридическую, в данном случае административно-правовую природу.

В рамках развивающейся системы административного права административно-правовую охрану права собственности на жилые помещения следует рассматривать в качестве самостоятельного института данной отрасли, который имеет свои источники, субъекты и объекты правоотношений. А именно, административно-правовая охрана исследуемого права, осуществляется обязательными субъектамиорганами исполнительной власти и реализуется через систему мер административно-правового характера, закрепленных в соответствующих нормативных актах. Элементы данного института являются основой формирования функциональной системы административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения, в непосредственном осуществлении которой будет отражаться роль государства в надлежащей охране исследуемого нами права.

7. Рассматривая содержание понятия «административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения» нельзя было не остановиться на соотношении понятий «охрана» и «защита», которые нередко смешивают. Несмотря на имеющиеся между ними различия, можно говорить об известном тождестве функций охраны и защиты собственности и рассматривать эти понятия как синонимы, поскольку и наделение правом, и восстановление нарушенного права собственности имеют общую цель — охрану отношений собственности от потенциального или действительного нарушения.

Однако в процессе исследования установлено, что охрана — понятие более широкое, нежели защита. Оно предусматривает общее регулирование и закрепление отношений собственности в нормах объективного права, включая их защиту. Охрана прав существует постоянно, предупреждает, не допускает их нарушения. Защита имеет место тогда, когда субъективное право нарушено или создалась угроза его нарушения.

8. Административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения является одним из методов государственного воздействия на рынок жилья с целью обеспечения его цивилизованности, безопасности и развития в правовом поле. Административно-правовая охрана представляет собой определенную систему мер административно-правового характера, осуществляемых органами государственной власти по охране собственников жилых помещений. Содержание административно-правовых мер в сфере охраны права собственности на жилые помещения проявляется в установленных правилах поведения.

9. Важное значение в определении содержания административно-правовой (внесудебной) охраны права собственности на жилые помещения, имел процессуальный порядок реализации норм права о защите права собственности от противоправных посягательств. Однако, с точки зрения юрисдикционной функции, нам представлялось целесообразным определить реально существующий и возможный объем административной компетенции в области охраны права собственности.

10. Деятельность органов исполнительной власти (субъектов) в сфере охраны права собственности на жилые помещения сложна и многоаспектна. Прежде всего, это связано с особой ролью данных органов исполнительной власти в системе разделения властей: они не только реализуют законы и подзаконные акты в сфере охраны права собственности, но и своим правотворчеством способны ликвидировать пробелы в правовом регулировании исследуемых отношений. Более того, от их позиции, целенаправленной деятельности во многом зависит создание и реализация в стране единой концепции охраны права собственности.

11. «Предложено следующее определение «административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения».

Административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения представляет собой: нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых средств, гарантирующих гражданам реализацию права собственности на жилые помещениядеятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в административном порядке жалоб на действия (бездействия) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающих право собственности на жилые помещениядеятельность уполномоченных субъектов по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на право собственности на жилые помещения.

12. По мнению автора, главным в настоящем исследовании было не правовое регулирование вообще, как самоцель, а содержание юридически значимых действий административно-правового характера органов исполнительной власти, с помощью которых осуществляется охрана права собственности на жилые помещения, особенности используемых для достижения этой цели норм права. И с теоретической точки зрения важно, было выяснить такие составляющие механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения как: понятие и структура названного механизма, субъекты этого механизма и, наконец, сами действия (функционирование) данного механизма.

13. Механизм административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения представляет собой устойчивую систему, состоящую из следующих элементов: нормы административного права, гарантирующие осуществление права собственности на жилые помещенияадминистративно-правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления права собственности на жилые помещенияакты применения норм права, принимаемые в целях охраны права собственности на жилые помещенияобъект охраны — право собственности на жилые помещениясубъекты — органы исполнительной власти, собственники жилых помещений.

Отмеченные элементы механизма административно-правового регулирования получают реальное воплощение, «приходят в движение» именно через деятельность (правотворческую, правоприменительную) соответствующих субъектов. В качестве обязательного субъекта этой деятельности выступает государство в лице его различных органов.

14. Важнейшим требованием механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, отраженным в сформулированном нами определении, является то, что вся система действий участников процесса охраны права собственности на жилье должна осуществляться не по принципу анархии, а в строгом соответствии с их полномочиями, установленными нормами права. Остается только четко определить объем полномочий (функций) субъектов участвующих в исследуемом нами процессе.

На наш взгляд, причиной разрозненного понимания функций субъектов рассматриваемого нами механизма в сфере охраны права собственности на жилые помещения, является наличие различных видов собственности на жилье. Так, например, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти являются собственниками определенной доли жилых помещений, совокупность которых составляет государственный жилищный фонд (в настоящее время эта доля не превышает 6 процентов). Следовательно, статус собственника жилых помещений возлагает на соответствующие органы государственной власти обязанности по соблюдению установленных Правил. В то же время за государством сохраняется обязанность обеспечения государственного регулирования и контроля за правоотношениями в жилищной сфере.

15. Правоохранительные функции в области охраны права собственности на жилые помещения, распределенные между субъектами исследуемого процесса, должны соотноситься как непрерывные и дискретные (прерываемые). Органы государственной власти являются носителями непрерывных функций, поскольку в рассматриваемых правоотношениях они являются как непосредственными собственниками с соответствующими полномочиями, так и субъектами, обеспечивающими государственное регулирование и контроль за жилищными правоотношениями. И независимо от уменьшения или увеличения доли государственного жилищного фонда функции по охране права собственности на жилые помещения для органов исполнительной власти являются категорией постоянной. В свою очередь собственники — физические или юридические лица, в сфере охраны права собственности на жилые помещения являются носителями дискретных функций, так как исполнение этих функций ставится в прямую зависимость от обладания правом собственности.

16. В процессе осуществления охраны права собственности на жилые помещения, законодателем определены административные процедуры, излишняя дробность которых может помешать созданию и' должному функционированию стройной системы административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения. Автор, в свою очередь, предлагает выделять в исследуемой сфере следующие административные процедуры: 1) процедура государственной регистрации права- 2) процедура перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение- 3) процедура согласования переустройства и перепланировки жилого помещения- 4) процедура определения последствий самовольного переустройства и (или) перепланировки жилого помещения- 5) процедура проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации. Каждая процедура складывается из относительно самостоятельных стадий, имеющих определенную цель и установленные временные рамки.

17. Правовое регулирование установленных процедур нуждается в совершенствовании.

Во-первых, в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» требуется определить:

1) понятие правовой экспертизы документов и проверки законности сделок, проводимых при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также пределы компетенции органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, при проведении такой экспертизы;

3) понятие уклонения от государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Указать на ответственность сотрудников органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, за уклонение от государственной регистрации. Под уклонением от государственной регистрации прав следует понимать непринятие соответствующим органом решения о регистрации либо отказе в регистрации в установленные сроки, незаконное приостановление государственной регистрации права, а также незаконный отказ в принятии документов на государственную регистрацию прав.

Во-вторых, целесообразно принятие соответствующего административного регламента по исполнению государственных функций в сфере охраны права собственности на жилые помещения. Исполнение данной государственной функции будет включать в себя следующие административные процедуры: перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение либо отказ в соответствующем переводесогласование переустройства и перепланировки жилого помещенияопределение последствий самовольного переустройства и (или) перепланировки жилого помещенияпроведение открытого конкурса по отбору управляющей организациипризнание жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащем сносу или реконструкциисогласование с собственниками помещений в многоквартирном доме вопросов распоряжения общим имуществом такого домавзаимодействие собственников жилья и их объединений, органов местного самоуправления, государства.

Правительство Российской Федерации должно определить федеральный орган исполнительной власти, который будет уполномочен осуществлять регулирование в сфере охраны права собственности на жилые помещения.

В-третьих, необходимо разработать и утвердить административный регламент исполнения государственной функции по регулированию в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. Исполнение данной государственной функции будет включать в себя административную процедуру обеспечения права на реализацию права собственности на жилое помещение. Федеральный орган исполнительной власти уполномоченный осуществлять исполнение названной функции определен Правительством РФ — Федеральная служба по финансовым рынкам.

В-четвертых, в Жилищном кодексе Российской Федерации целесообразно:

1) определить понятие объединения собственников помещений в многоквартирном доме, а также установить форму выражения их I собственников) волеизъявления;

2) установить обязанность органов местного самоуправления на предмет информирования собственников жилых помещений о дате проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации. Тем самым будет четко определен срок прекращения права на самостоятельный выбор собственниками помещений способа управления многоквартирным домом;

3) определить правовую возможность для органов местного самоуправления быть организаторами проведения открытого конкурса и в тех случаях, когда названный орган не является собственником помещений многоквартирного дома;

4) необходимо определить механизм взаимодействия собственников жилья и их объединений, органов местного самоуправления, государства по вопросам управления многоквартирным домом. В настоящее время данный механизм взаимодействия отсутствует.

18. На административно-правовое регулирование в сфере охраны права собственности на жилые помещения, оказывают влияние следующие факторы. Во-первых, отсутствие процедуры, и, как следствие, отсутствие административно-правового регулирования. Это в свою очередь позволяет органам власти, например, не доводить до сведения собственников жилых помещений факт заключения договора (аренды, реконструкции), либо факт изменения функционального назначения жилого помещения. Во-вторых, отсутствие соответствующего механизма взаимодействия собственников жилья и их объединений, органов местного самоуправления и государства, который может быть закреплен в соответствующем административном регламенте по исполнению государственных функций в сфере охраны права собственности на жилые помещения.

19. Одним из важнейших направлений совершенствования административно-правового регулирования в сфере охраны права собственности на жилые помещения, следует определить совершенствование действующего законодательства об административных правонарушениях. В свете вышесказанного нуждаются в уточнении (изменении) нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так, в действующей редакции Кодекса, нормы регулирующие охрану права собственности на жилые помещения, с точки зрения состава административного правонарушения, требуют дополнений.

Статья 7.21 Кодекса предусматривает ответственность за нарушение правил пользования жилыми помещениями. В свою очередь нарушением указанных правил являются: порча жилых домов, жилых помещений, а равно порча их оборудования, самовольное переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений либо использование их не по назначению (часть 1), самовольная перепланировка жилых помещений в многоквартирных жилых домах (часть 2).

Субъектом данного правонарушения, как мы уже указывали выше, являются граждане, однако, следует учесть то, что жилые помещения могут принадлежать не только гражданам, но и юридическим лицам, допускающим совершение аналогичных правонарушений. В связи с чем, считаем возможным дополнить субъектный состав частей 1 и 2 ст. 7.21 КоАП РФ должностными и юридическими лицами.

Поскольку объектами перепланировки в жилых домах зачастую становятся вспомогательные помещения, места общего пользования, в том числе лестничные площадки, чердаки, подвалы, холлы и т. д., целесообразно часть 2 статьи 7.21 Кодекса после слова «жилых» дополнить словами «и (или) иных».

Статья 7.22 Кодекса предусматривает ответственность за нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений. Субъектами правонарушений по данной статье являются должностные и юридические лица ответственные за содержание жилых домов и жилых помещений. На наш взгляд, законодатель не учел, что содержание и ремонт жилых домов и (или) жилых помещений осуществляется не только указанными лицами, но и иными субъектами, что в свою очередь предполагает необходимость распространения административной ответственности на любое лицо.

Целесообразно исключить из статьи 7.22. Кодекса ограничение, связанное с привлечением к ответственности только лиц, ответственных за содержание и ремонт жилых домов, жилых помещений, и дополнить данную статью новой нормой, предусмотрев административную ответственность за нарушение правил содержания и ремонта общего имущества в многоквартирном доме. Последствием данного дополнения станет включение в субъектный состав граждан.

Более того, в связи с тем, что правила предоставления коммунальных услуг, включают в себя требования по нормативному уровню и режиму обеспечения коммунальными услугами, наименование статьи 7.23 Кодекса следует изложить в следующей редакции: «Нарушение правил предоставления коммунальных услуг». При этом целесообразно дополнить указанную статью новыми составами административных правонарушений: нарушение правил предоставления коммунальных услугнарушение порядка перерасчета жилищно-коммунальных платежей.

Составы административных правонарушений, предусмотренные статьями 7.21, 7.22, 7.23 КоАП РФ имеют сложный объектный состав, и на наш взгляд требуют разграничения. >

20. Обоснована актуальность такого направления совершенствования административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, как обеспечение государственного контроля за правоотношениями в жилищной сфере. Необходимость законодательного регулирования государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности, обосновывается нами, прежде всего, на основании наличия различных видов собственности на жилые помещения, а также на основании сохранения за государством обязанности обеспечения государственного регулирования и контроля в исследуемой сфере.