Управление в сфере муниципальных услуг: На примере муниципальных образований Кемеровской области

В Конституции РФ 1993 г. продекларированы права гражданина РФ (на охрану здоровья, на образование, на участие в культурной жизни и т. д.), большая часть из которых реализуется через предоставление услуг населению по месту проживания. Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.03 № 131-Ф3 основная задача местного самоуправления состоит в решении вопросов местного значения, основу которых составляет предоставление услуг населению на территории муниципального образования. В соответствии с этим за реализацию части конституционных норм отвечают органы местного самоуправления через предоставление услуг населению. Указанные в законе полномочия органов местного самоуправления в сфере услуг населению, а также взаимодействие между уровнями власти в этой сфере, требуют конкретизации. Кроме того, и термин «услуги населению» не в полной мере отражает роль органов местного самоуправления в сфере предоставления этих услуг. Поэтому в диссертационной работе для обозначения услуг, обеспечивающих жизнедеятельность населения на территории муниципального образования, предлагается использовать термин «муниципальные услуги». Исследования показывают, что местная власть в сфере муниципальных услуг зачастую сталкивается с рядом проблем, решение которых требует принятия соответствующих нормативно-правовых актов на федеральном и региональном уровнях власти. Так, недостаточно проработаны вопросы разграничения полномочий между уровнями власти, законодательно не определен минимальный уровень услуг, который независимо от географии муниципального образования, в обязательном порядке должен предоставляться на его территории и др. В этих условиях качество и объем предоставляемых муниципальных услуг в большой степени зависит от действий органов местного самоуправления, как наиболее близкого к населению уровня власти, а, соответственно и наиболее ответственного за предоставляемые населению услуги. Но исследования, проведенные в рамках диссертационной работы, показывают, что в настоящее время местная власть использует методы управления в сфере услуг, традиционно применявшиеся в социалистическом хозяйствовании. Так, в настоящее время не в полной мере используется маркетинговый подход к управлению, не используются возможности межмуниципальной кооперации в сфере предоставления муниципальных услуг и др. Более того, на территории муниципального образования слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление услуг. Существующие организационные структуры многих администраций не в полной мере отвечают требованиям эффективного управления в сфере муниципальных услуг. Помимо этого органы местного самоуправления не рассматривают услуги как одно из направлений диверсификации экономики муниципального образования, а, следовательно, и как метод совершенствования формирования местного бюджета. Все это, в свою очередь, негативно отражается на качестве и объеме предоставляемых муниципальных услуг населению, а, соответственно, и на степени реализации конституционных прав граждан РФ. Актуальность решения вышеуказанных проблем управления в сфере муниципальных услуг и предопределила выбор темы диссертационного исследования. Состояние и степень научной разработанности проблемы. Общим проблемам управления посвящены работы таких российских и зарубежных ученых как И. Ансофф, В. Р. Веснин, А. И. Винокурова, Б. Карлофф, А. Г. Поршнев, Д. Хан и др. Совокупность теоретических исследований собственно по проблемам управления в сфере муниципальных услуг в зависимости от выбора элемента рассмотрения группируются следующим образом: — вопросы сущности и специфики различных услуг населению отражены в работах И. М. Айзиновой, Е. М. Деевой, В. Д. Марковой, Р. Мердика, Е. В. Накаряковой, Е. В. Песоцкой, Р. Рассела, Б. Рендера, К. Хаксевера и др.- - проблема межбюджетных отношений, разграничение полномочий между уровнями власти и роль различных уровней власти в организации и создании условий для предоставления услуг населению рассматривались в работах Е. Г. Анимицы, Р. В. Бабуна, A.M. Лаврова, В. Н. Лексина, В. Н. Малеса, 3.3. Муллагалеевой, А. Ю. Нестерова, Е. Панченко, В. Е. Печенко, О. М. Роя, B.C.Сурнина, А. Суспицьша, В. Г. Чуркина, В. А. Шабашева, А. Н. Швецова и др.- - методология управления в сфере отдельных видов услуг населению: зарубежный опыт освещен в трудах Ю. П. Алексеева, А. Н. Алисова, Е. Н. Жильцова и др.- вопросам теории и практики управления в сферах различных видов услуг в современных условиях посвящены работы Д. П. Гордеева, О. Луховской, Е. Слесаревой, Шишкина и др.- исследование ряда конкретных функций управления в сфере услуг населению (финансирование, налогообложениелицензированиесертификациякредитование и др.) отражено в работах Н. Б. Агафоновой, И. С. Гридневой, З. А. Капелюк, Р. Э. Кульмухаметова, Р. Г. Маннапова, П. А. Ореховского, А. Б. Побережской и др. Обзор исследований по теме диссертационной работы показывает, что, несмотря на решение отдельных вопросов в теории управления в сфере муниципальных услуг, остается много проблем. Так, отсутствие единства подходов к определению термина «муниципальные услуги» не позволяет определить границы ответственности органов местного самоуправленияисследователями внимание уделяется лишь отдельным элементам системы управления в сфере этих услуг, без учета взаимосвязи между ними, что, в свою очередь, не позволяет местной власти создать на территории муниципального образования условия для максимального удовлетворения потребностей населенияслабо разработаны вопросы методологии управления в сфере муниципальных услуг органами местной власти, что снижает эффективность управленческих решений в этой сфере и т. д.Целью диссертационной работы является совершенствование системы управления в сфере муниципальных услуг. Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи: — уточнено понятие «муниципальные услуги" — - конкретизирована классификация муниципальных услуг- - проанализированы законодательные основы управления в сфере муниципальных услуг- - проведен анализ системы управления в сфере муниципальных услуг- - оценены основные показатели предоставления муниципальных услуг в муниципальных образованиях Кемеровской области- - выявлены факторы, оказывающие влияние на выбор целей и методов управления в сфере муниципальных услугразработана структурно-логическая схема информационного обеспечения управления в сфере муниципальных услуг- - внесены изменения в формирование организационной структуры управления в сфере муниципальных услуг в соответствии с предложенной структурно-логической схемой информационного обеспечения- - практически реализованы элементы структурно-логической схемы информационного обеспечения управления в сфере услуг среднего общего образования на примере г. г. Гурьевск, Салаир. Объектом исследования является сфера услуг, в качестве предмета исследования рассматривается система управления в сфере муниципальных услуг. Область исследования: Содержание диссертации соответствует паспорту специальности 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика (п. 5.16. «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управленияразработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления») — экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг) (п. 15.103 «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка»).Теоретическую и методологическую основу исследования составляют теоретические положения и концепции, представленные в классических и современных работах по теории управления и организации, в т. ч. в сфере услуг, в региональной экономике. Решение поставленных задач осуществлялось на основе общих положений системного подхода с использованием общенаучного метода сравнительного анализа, STEP-анализа, SWOT-анализа, а также методов социологических исследований (анкетирование, интервьюирование и др.).Информационной базой исследования являются нормативно-правовые актыстатистические материалыметодическая, научная, учебная и справочная литература, а также материалы сети Интернет и информационной сети Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ).Наиболее существенные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна: 1. По специализации «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)»: — уточнено понятие «муниципальные услуги». В диссертационной работе под муниципальными услугами понимаются услуги, организация предоставления которых (или создание условий для предоставления услуг) относится к вопросам местного значения в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗразработана структурно-логическая схема информационного обеспечения управления в сфере муниципальных услуг, включающая в себя схему информационного обеспечения управления в сфере бюджетных услуг и схему информационного обеспечения управления в сфере коммерческих услуг. Использование предложенной структурно-логической схемы позволит повысить качество и объем предоставляемых населению муниципальных услуг.2. По специализации «Региональная экономика»: — обобщены и систематизированы факторы внешней и внутренней среды, оказывающие влияние на выбор целей и методов управления в сфере муниципальных услуг. При этом в каждой группе факторов выделены: а) факторы, определяющие специфику управления в сфере бюджетных услугб) факторы, определяющие специфику управления в сфере коммерческих услугв) факторы, определяющие специфику управления в сфере как бюджетных, так и коммерческих услугопределена система показателей мониторинга предоставления муниципальных услуг, позволяющая разработать перспективы развития региональных социально-экономических систем. Использование показателей, основанных на данных статистики и показателей, получаемых в результате социологических исследований, позволит оценить не только степень удовлетворенности населения предоставляемыми услугами, но и изучить потребности населения для определения приоритетных для муниципального образования видов услуг. Теоретическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение результатов исследования состоит в том, что уточненное определение понятия «муниципальные услуги» и предложенные подходы к совершенствованию управления в сфере этих услуг расширяют научные представления о содержании управления муниципальными образованиями. Эти представления создают возможность дальнейшего развития теоретических вопросов региональной экономики в области управления локальными территориями. Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в возможности применения разработанных положений в муниципальных образованиях разного типа не только при формировании нормативно-правовых актов и программ социально-экономического развития, но и в практике управления в сфере муниципальных услуг. Материалы диссертации используются в учебном процессе: при чтении лекций, проведении практических занятий по дисциплинам «Региональная экономика и управление», «Муниципальная экономика», «Муниципальная социальная политика» и при выполнении курсовых и дипломных работ. Апробация работы. Результаты диссертационного исследования использовались на семинарах повышения квалификации руководителей и специалистов экономических служб муниципальных образований, проводимых кафедрой «Муниципальное управление» НФИ КемГУ совместно с Администрацией Кемеровской областипри проведении социологических исследований по проблемам предоставления услуг детскими дошкольными учреждениями Заводского района г. Новокузнецка (по заказу Администрации г. Новокузнецка). Также основные теоретические и практические результаты исследования докладывались на учебно-методических семинарах кафедры «Муниципальное управление» НФИ КемГУ, на семинарах аспирантов и соискателей экономического факультета НФИ КемГУ, а также на 10 научнопрактических конференциях различного уровня и Всероссийском форуме молодых ученых. Использование результатов диссертационной работы подтверждают акты о внедрении, выданные Администрацией г. Белово и Администрацией Прокопьевского района Кемеровской области.Публикации. Основное содержание, выводы, рекомендации и предложения, обоснованные в диссертационной работе, отражены в 19 работах, написанных лично автором и в соавторстве, общим объемом 12,6 п.л., в том числе 4,2 п.л. авторских. Основные положения и результаты диссертационного исследования изложены в монографии: Муллагалеева 3.3., Акимова Н. А., Чуркин В. Г., Шабашев В. А. Управление муниципальными услугами: проблемы, критерии, пути развития. — Кемерово: Кузбассвузиздат, 2003. — 9,2 п.л., в т. ч. авторских 2,3 п.л.

1.Уточнено понятие «муниципальные услуги». В диссертационной работе под муниципальными услугами понимаются услуги, организация предоставления которых (или создание условий для предоставления услуг) относится к вопросам местного значения в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. М131-Ф3;

2.Конкретизирована классификация муниципальных услуг. Для разработки методологии управления муниципальными услугами в диссертационной работе выделяются следующие группы муниципальных услуг: бюджетные услуги и коммерческие услуги. • Единственным группировочным признаком данной классификации является источник финансирования предоставления муниципальных услуг: местный бюджет или средства потребителей. При этом перечень бюджетных услуг может изменяться в зависимости от социально-экономической ситуации, как на уровне страны, так и на уровне муниципального образования.З.В соответствии с системным подходом к рассмотрению социально экономических объектов, управление в сфере муниципальных услуг представлено в виде системы. Система управления в сфере муниципальных услуг состоит из управляющей подсистемы (федеральные, региональные органы власти и органы местного самоуправления) и управляемой подсистемы (производители (продавцы) и потребители (покупатели) услуг).Управляющее воздействие в данной системе должно осуществляться на основе формирования целей управления в сфере услуг. В соответствии с целями определяются принципы, функции и методы управления, на основе которых происходит взаимодействие между субъектом и объектом управления.4.Выявлены факторы внешней и внутренней среды, оказывающие влияние на управление в сфере муниципальных услуг. При этом в каждой группе факторов выделены: а) факторы, определяющие специфику управления в сфере бюджетных услугб) факторы, определяющие специфику управления в сфере коммерческих услугв) факторы, определяющие специфику управления в сфере как бюджетных, так и коммерческих услуг;

5.Для совершенствования методологической оснащенности управления в сфере муниципальных услуг в диссертационной работе предлагается структурно-логическая схема информационного обеспечения этого процесса. Основными элементами предлагаемой структурно-логической схемы, позволяющими повысить информационную обеспеченность процесса управления в сфере муниципальных услуг, являются: • мониторинг предоставляемых населению муниципальных услуг с использованием как статистических показателей, собираемых в рамках государственной статистики, а также на уровне муницршального образования, так и показателей, полученных в результате социологических исследований. Это позволит оценить не только степень удовлетворенности населения предоставляемыми услугами, но и изучить потребности населения (для определения приоритетных для муниципального образования услуг) — • система критериев предоставления бюджетных услуг населению, т. е.обобщенных показателей, используемых для принятия управленческих решений. В диссертационной работе под критериями понимается признак, на основе которого производится измерение предоставляемых населению муниципальных услуг, а, следовательно, и объем необходимых для предоставления этих услуг средств- • объем ресурсов, необходимых для предоставления бюджетных услуг. В диссертации предлагается использовать (в том числе и через реализацию технологий фандрейзинга) различные уровни финансовых возможностей муниципального образования (средства местного бюджета, доходов хозяйствующих субъектов, средства федерального и регионального бюджетов, а также ресурсы других муниципальных образований) для предоставления бюджетных услуг- • схема размещения производителей (продавцов) коммерческих услуг на территории муниципального образования. Схема должна разрабатываться органами местного самоуправления с привлечением экспертов на основе перечня объектов муниципальной собственности, которые могут быть переданы в аренду производителям (продавцам) коммерческих услуг- • межмуниципальная кооперация для предоставления бюджетных услуг населению. Объединение муниципальных образований для совместного решения проблем в сфере предоставления бюджетных услуг позволит не только рационально использовать средства местных бюджетов, но и сократить время потребителей на приобретение услуг- • координирующая функция органов местного самоуправления при осуществлении контроля различными организациями качества и количества предоставляемых населению бюджетных услуг. Необходимым условием для этого является составление по каждому виду услуг перечня контролирующих различные аспекты предоставления данной услуги организаций и разработка системы документооборота между этими организациями и органами местного самоуправления (с указанием форм отчетности, сроков их предоставления и ответственных должностных лиц).Использование предложенной структурно-логической схемы позволит повысить качество принимаемых управленческих решений в сфере предоставления услуг населению (за счет непрерывного наблюдения и оценки текущего состояния предоставления муниципальных услугвыявления степени достижений целей управлениявыявления приоритетных проблем в сфере оказания муниципальных услуг, сокращения дублирования функций, прозрачности информации для всех уровней субъекта управления и т. д.), что в итоге будет способствовать более рациональному использованию ресурсов муниципального образования на предоставление услуг населению, а также создаст условия для увеличения доходной части местного бюджета.4.Предложен подход к совершенствованию организационной структуры управления в сфере муниципальных услуг. В зависимости от вида потребностей, на удовлетворение которых направлены те или иные муниципальные услуги, в диссертации предлагается в организационной структуре администрации муниципального образования выделить три функциональных блока: блок жилищно-коммунальных и транспортных услугблок медицинских услуг и услуг социальной защитыблок образовательных и культурных услуг. Помимо указанных блоков также предлагается выделить в организационной структуре управления экономический блок и блок организационно-правового обеспечения. В соответствии с принципом комплексности каждый из указанных блоков должен возглавлять заместитель главы администрации. Предложенный в диссертационной работе подход к совершенствованию организационной структуры управления в сфере муниципальных услуг осуществляется путем перераспределения функций между существующими подразделениями и должностными лицами, что, в свою очередь, не • требует увеличения численности работников и дополнительных расходов местного бюджета.5.Разработаны отдельные элементы схемы информационного обеспечения управления в сфере услуг среднего общего образования на примере г. г. Гурьевск, Салаир. Реализация только такрсс элементов предложенной схемы, как проведение мониторинга, анализ показателей мониторинга, учет разных уровней финансовых возможностей города при определении необходимого объема услуг, использование метода анализа иерархии конкурентоспособности при размещении муниципального заказа позволит не только определить приоритетные на данный период времени проблемы в сфере услуг среднего общего образования, но и способствует частичному их разрешению.