Организационно-правовые основы финансового обеспечения уголовно-исполнительной системы России

Актуальность темы

диссертационного исследования определяется действием целого ряда факторов, непосредственно и опосредованно в той или иной степени влияющих на реализацию важной функции государственного управления в правоприменительной сфере — финансового обеспечения уголовно-исполнительной системы (далее — УИС). Как показывает исторический опыт становления и развития отечественной пенитенциарной системы, особенно в новейшей истории России, недостаточное и несвоевременное финансирование существенно затрудняло ее развитие.

За последние годы организация финансовых отношений ФСИН России, в том числе при распределении бюджетных средств, значительно улучшилась. Однако простым увеличением объемов бюджетного финансирования проблему успешного функционирования УИС на уровне современных и перспективных потребностей российского общества и государства не решить. Необходимы новые, в первую очередь организационно-правовые, механизмы, рычаги и технологии, направленные на оптимизацию финансового обеспечения деятельности пенитенциарной системы страны. Актуальность диссертационного исследования в обозначенных рамках особенно резко возрастает в современный период, что обусловлено следующими факторами:

— стремительный рост объема, роли и значения финансовой работы в условиях развития в российском обществе и государстве рыночных отношений во всех сферах социальной практики, что в полной мере относится и к уголовно-исполнительным органам и учреждениям;

— изменения, проводимые в ходе реформирования (преобразования) УИС, направленность которых нормативно отражена в положениях плана реформирования уголовно-исполнительной системы, принятого по результатам проведения научно-практической конференции с начальниками территориальных органов ФСИН России 10 сентября 2009 г., утвержденного директором ФСИН России 29 сентября 2009 г., проекта Концепции развития уголовно-исполнительной системы в Российской Федерации до 2020 годапротокола заседания коллегии ФСИ России от 19 февраля 2010 г. № 1 «Об итогах деятельности уголовно-исполнительной системы в 2009 году и задачах на 2010 год» и иных документах нормативного характера.

Естественно, такие радикальные преобразования потребовали изменений уголовно-исполнительного законодательства, организации новых структурных подразделений, выполняющих различные функции. Особую актуальность эта проблема приобрела в связи с преобразованием организационно-правовой структуры производственно-хозяйственной деятельности подразделений пенитенциарной системы России, переходом к новым организационным формам трудового использования осужденных (от государственных унитарных предприятий к центрам трудовой адаптации осужденных как объектам внебюджетной деятельности бюджетных учреждений), а также перспективами перехода федеральных бюджетных учреждений в казенные.

Эти преобразования требуют изменений организационного, правового и экономического механизмов финансового обеспечения деятельности УИС, поиска оптимального сочетания организации бюджетной и внебюджетной деятельности исправительных учреждений, что невозможно без комплексного исследования теоретических основ, практики организации и правовых аспектов регулирования финансового обеспечения УИС.

Степень научной разработанности темы исследования. Организация финансового обеспечения в различных сферах общественной и государственной деятельности, включая функционирование уголовно-исполнительных органов и учреждений, постоянно находилась в центре внимания отечественных и зарубежных ученых и практических работников.

Вопросами правового регулирования финансовой деятельности государства, его структурных подразделений, а также органов местного самоуправления активно занимались такие ведущие ученые, как О. Н. Горбунов, Ю. В. Другова, И. Ш. Килясханов, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, Н.И. Химче-ва, Л. И. Якобсон.

Общие вопросы государственного и социального управления, включая его ресурсного, материального, финансового обеспечения, отражены в работах Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, И. Л. Бачило, С. Е. Вицина, JI.M. Ко-лодкина, А. П. Коренева, В. Н. Лопатина, A.M. Майдыкова, У. Мастенбрука, С. А. Старостина, В. В. Степашина, P.M. Фалмера.

Этим же проблемам применительно к специфике управленческой деятельности уголовно-исполнительных органов и учреждений посвящены научные труды А. А. Аксенова, В. М. Анисимкова, Р. С. Ефремова, А. И. Зубкова, В. И. Селиверстова, С. Х. Шамсунова, К. В. Шафрановского, Е. Ф. Яськова и других авторов.

Проведенный анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что многие работы написаны до радикальных преобразований УИС России, применительно к другой социальной и экономико-политической обстановке. Их авторы не могли учесть последние тенденции и факторы, влияющие на практику организации финансового обеспечения в органах и учреждениях УИС.

С учетом изложенного можно отметить, с одной стороны, наличие значительного количества публикаций, имеющих смежное отношение к теме диссертации, с другой — отсутствие фундаментальных трудов прикладного характера базовой направленности по изучаемой проблематике, что подчеркивает значимость настоящего исследования в современных условиях.

Объект исследования — организационные и правовые аспекты отношений, связанных с финансовым обеспечением деятельности УИС России.

Предмет исследования — теоретические, организационно-правовые и прикладные аспекты финансового обеспечения деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в современных условиях.

Цель исследования — комплексное изучение теории и практики организации нормативно-правового регулирования финансового обеспечения уголовно-исполнительной системы, выявление проблем, барьеров и противоречий в этой сфере в современных условиях и выработка научнообоснованных и практически апробированных мер, направленных на повышение эффективности организационно-правовых начал данного направления функционирования учреждений и органов УИС.

В ходе исследования были решены следующие задачи: исследована система финансового обеспечения УИС в современных условияхрассмотрено правовое регулирование организации финансового обеспечения деятельности УИС в условиях рыночных отношенийизучен организационный механизм финансового обеспечения уголовно-исполнительной системы Россиипроанализированы особенности организации финансового обеспечения структурных подразделений УИС в современных условиях, в частности проблемные вопросы применения бюджетной классификации в системе финансового обеспечения бюджетной и внебюджетной деятельности УИСразработан комплекс теоретических и практических мероприятий по совершенствованию финансового обеспечения и финансового контроля деятельности УИС на современном этапе развития России.

Методологическая основа и методы диссертационного исследования. Методологической основой исследования является диалектико-материалисти-ческий метод познания экономико-организационных явлений в единстве социального содержания и юридической формы, методы социологических исследований, формально-логический и сравнительно-правовой метод, а также системный анализ, имеющий универсальный характер и выступающий связующим звеном между различными областями прикладных знаний.

Широкое применение нашли методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, способствовавшие получению большинства сформулированных выводов и наиболее ярко проявившиеся при разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования. Использование сравнительно-правового метода позволило выявить коллизии в правовом регулировании деятельности ФСИН России в сфере ее финансового обеспечения и разработать предложения по внесению дополнений в соответствующие нормативные правовые акты. Применение метода научной абстракции дало возможность рассмотреть интересующее направление функционирования ФСИН России как определенную систему, установить входящие в ее состав элементы и алгоритм реализации данной функции в общем государственном правоприменительном механизме. Метод организационного моделирования позволил исследовать и сформулировать структуру соответствующих подразделений, принимающих участие в названной сфере правоотношений. Конкретно-социологические методы (наблюдение, анкетирование, опрос экспертов, интервьюирование) способствовали выявлению ряда проблем, возникающих при организации исследуемого направления деятельности УИС, и разработке путей и механизмов его совершенствования.

Исследование базируется на принципах и положениях теории социального и государственного управления, уголовного, уголовно-исполнительного, административного, финансового права и смежных отраслей юридической науки, теории организации правоохранительной деятельности.

Нормативную основу диссертационного исследования составили нормы международного права, Конституция Российской Федерации, уголовt ное, гражданское, налоговое, бюджетное, уголовно-исполнительное законодательство, указы Президента, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные акты Минюста и ФСИН России.

Эмпирической базой исследования явились материалы, характеризующие состояние практической деятельности органов и учреждений УИС (отчеты управлений, отделов и служб территориальных органов и центрального аппарата ФСИН России, доклады руководителей, информационные обзоры, материалы передового опыта), результаты проведенных опросов сотрудников УИС, преимущественно финансово-экономических и ревизионных служб (306 чел. из 7 федеральных округов), а также сведения, полученные в результате анализа отечественных источников по исследуемой проблеме (монографии, учебные пособия, авторефераты и диссертации, научные статьи).

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что автором с качественно новых позиций, обусловленных реализацией основополагающих положений федеральной административной реформы, затрагивающих и уголовно-исполнительную сферу, проанализированы организационно-правовые особенности финансового обеспечения УИС, вскрыты его узкие места и предложены пути оптимизации, соответствующие объективным потребностям развития УИС на современном этапе.

Диссертация выполнена в условиях действия новых Европейских пенитенциарных правил, ряда концепций и федеральных целевых программ по основным и обеспечивающим направлениям деятельности ФСИН России, а также новых подзаконных актов федерального уровня, связанных с реформированием УИС. Критерию новизны отвечают предложенные автором термины, понятия и дефиниция различных категорий, а также комплекс организационно-правовых мер, способствующий внедрению эффективных процедур, технологий и механизмов организации финансового обеспечения ФСИН России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Теоретическое определение финансовой деятельности как основной управленческой функции применительно к правоохранительной сфере государственного управления в рамках УИС. Финансовая деятельность в системе функций УИС в современных условиях и перспективе должна рассматриваться, с одной стороны, как управленческая функция, с другой — в качестве важнейшего экономического метода управления. В системе функций финан-совр-экономических подразделений УИС данная деятельность приобретает значение основной функции.

2. Изменение правового статуса учреждений УИС как важнейшего фактора, влияющего на финансовое обеспечение. В отношении учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов возможны два варианта: перевод их в статус федеральных казенных учреждений, но с правом осуществления деятельности, приносящей доход, который будет оставаться в распоряжении учреждения;

— перевод их в статус федеральных казенных учреждений, но с выделением приносящей доход деятельности (центров трудовой адаптации и т. д.) и в формате федеральных государственных унитарных предприятий. Данный вариант более рационален, так как предоставляет максимально широкие возможности для повышения конкурентоспособности производственного потенциала УИС.

В отношении учреждений, исполняющих функции аппарата управления и специальные функции (охраны, конвоирования и др.) — перевод в федеральные казенные учреждения.

В отношении остальных учреждений, входящих в состав УИС, выполняющих обеспечивающие функции (образовательные, научные, научно-исследовательские учреждения, учреждения здравоохранения, центры инженерно-технического обеспечения и жилищно-коммунального хозяйства, базы материально-технического и военного снабжения, автомобильные и ремонт-но-восстановительные базы, базы отдыха, аптечные склады и лаборатории, объединенная редакция ФСИН России и др.) — перевод в бюджетные учреждения нового типа, финансовое обеспечение которых будет осуществляться в виде субсидирования выполнения ими государственных услуг в соответствии с государственным заданием.

3. Оптимизация механизма финансового обеспечения деятельности УИС в современных условиях реформирования системы государственного управления в следующих аспектах:

— совершенствование системы денежного довольствия сотрудников УИС — устранение перекоса в структуре денежного довольствия в пользу различных дополнительных выплат (доля которых превышает 2/3 совокупного фонда денежного довольствия) путем придания главенствующей роли именно окладу денежного содержания;

— совершенствование бюджетной классификации, применяемой в УИС — более четкое определение принципов конкретных видов расходовукрупнение классификации по отдельным видам обеспечения с целью концентрации их в составе одного подраздела, что позволит улучшить регулирование деятельности УИС (в части рационализации ее структуры и более экономного расходования средств);

— совершенствование механизма финансового планирования в новых условиях функционирования учреждений УИС — упрощение нормативных требований к содержанию государственного задания, отказ от универсальной формы государственного задания для учреждений, выполняющих определенные виды работ, в частности в научной или информационно-аналитической сфере, и передача значительного объема дополнительных полномочий по формированию государственного задания федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции учредителя;

— расширение взаимодействия УИС с региональными и местными органами власти в вопросах финансового обеспечения организации постпенитенциарной помощи — активное привлечение региональных и местных органов власти на постпенитенциарном этапе для решения проблем (как организационных, так и финансовых) бытового и трудового устройства освобожденных из мест лишения свободы, что сыграет важнейшую роль в предупреждении рецидивной преступностипринятие специального нормативного правового акта, которые решит организационные и финансовые вопросы организации постпенитенциарной помощи освобожденным из мест лишения свободы.

4. Совершенствование организации приносящей доход деятельности в УИС. Реформирование учреждений УИС требует новых подходов к организации приносящей доход деятельности и финансового контроля учреждений УИС с учетом их различного правового статуса (федеральные казенные и бюджетные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия).

5. Система организации финансового контроля деятельности подразделений УИС в условиях нового правового статуса. Необходимо сформировать комплексную систему организации финансового контроля в УИС, основанную на принципах законности, единства, открытости и прозрачности, эффективности использования бюджетных средств, особенно в отношении приносящей доход деятельности. Главными акцентами в деятельности новой системы контроля должны стать вопросы эффективности исполнения: функций органами управления и состояние сферы ответственностигосударственных и муниципальных заказов, работ, услуг, в части их целесообразности, обоснованности, экономичности и результативностигосударственных, муниципальных целевых программбюджетных средств.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется прежде всего его направленностью на разработку научных и практических аспектов организационно-правовых основ финансового обеспечения деятельности УИС: в работе уточнены некоторые ключевые понятия, относящиеся к объекту и предмету исследования (например, финансовое обеспечение ФСИН России, финансовая функция применительно к организации правоохранительной деятельности, бюджетная классификация в УИС) — выделены общие и специфические факторы, оказывающие прямое или косвенное влияние на эффективность финансового обеспечения деятельности УИСвнесены предложения по изменению и дополнению нормативных актов по вопросам организации финансового обеспечения подразделений УИС в современных условиях.

Рекомендации, изложенные в диссертации, имеют значение для совершенствования нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность УИС, а также правоприменительной деятельности субъектов управления в УИС, связанной с реализацией организационных новшеств. Результаты исследования могут быть использованы для обучения практических работников в рамках занятий по основам финансового управления и финансового контроля в УИС, для подготовки учебных и учебно-методических пособий по дисциплинам «Основы управления в УИС», «Государственные и муниципальные финансы» и др.

Апробация и практическая реализация результатов исследования. Основные положения диссертации и предложения автора по совершенствованию правового статуса учреждений УИС использованы в законотворческой работе Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, внедрены в учебный процесс Академии ФСИН России, Владимирского юридического института ФСИН России, а также в практическую деятельность территориальных органов ФСИН России: ГУ ФСИН России по Красноярскому краю и Кемеровской области, УФСИН России по Воронежской области.

Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались автором на заседаниях кафедры управления органами и учреждениями УИС факультета управления Академии ФСИН России, использовались при проведении занятий на высших академических курсах Академии ФСИН России. Ряд положений диссертации обсуждался в рамках научно-практических конференций: научно-практическая конференция Минюста и ФСИН России по вопросам реформирования уголовно-исполнительной системы (г. Москва, сентябрь 2009 г.) — Международная научно-практическая конференция «Обеспечение процесса реформирования исполнения наказаний в Российской Федерации» (г. Рязань, октябрь 2009 г.).

По теме диссертации опубликовано 11 научных статей общим объемом 7,5 п. л., в том числе 2 статьи в научных изданиях, рекомендованных ВАК Ми-нобрнауки России.

Структура диссертации, ее содержание соответствуют объекту, предмету, целям и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Организация финансовой работы в исправительных учреждениях и органах ФСИН России является неотъемлемой функцией управленческой деятельности. Уровень реализации этой функции непосредственно определяет качество функционирования системы управления, деятельности УИС, ее структурных подразделений. При этом данная функция всегда присутствует в системе функций, обеспечивающих жизнеспособность УИС, справедливо рассматривается в качестве оперативного, тактического и стратегического направления деятельности.

Существенным фактором, актуализирующим тему диссертационного исследования, явились проводимые изменения в ходе реформирования и преобразования уголовно-исполнительной системы и передачи из Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции Российской Федерации с образованием отдельной службы — Федеральной службы исполнения наказаний.

Естественно, такие радикальные преобразования потребовали изменения уголовно-исполнительного законодательства, организации новых структурных подразделений, выполняющих различные функции, которые раньше относились к ведению других министерств и ведомств. Фактически создана новая система управления, концентрирующая всю совокупность функций, связанных не только с исполнением уголовных наказаний, но и со всеми обеспечивающими эту деятельность направлениями, в том числе финансовым обеспечением. Изменение организационно-правовой структуры производственно-хозяйственной деятельности подразделений пенитенциарной системы России, создание центров трудовой адаптации как объектов внебюджетной деятельности требуют серьезного изменения организационного, правового и экономического механизмов финансового обеспечения деятельности УИС, оптимального сочетания организации бюджетной и внебюджетной деятельности исправительных учреждений.

Необходимость поиска новых подходов к организации финансового обеспечения УИС, как важного фактора дальнейшего развития, недостаточная разработанность многих теоретических вопросов в этой важной сфере государственной деятельности, потребность в продолжении изучения ее теоретических и практических аспектов предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования, его направленность и содержание. В процессе проведенных исследований были решены следующие задачи:

1) рассмотрена существующая система финансового обеспечения УИС современной России;

2) изучены аспекты правового регулирования организации финансового обеспечения деятельности УИС в условиях реализации программ развития и реформирования УИС за период 2005—2010 гг.;

3) раскрыт организационный механизм финансового обеспечения уголовно-исполнительной системы России.

4) проведен анализ организации финансового обеспечения структурных подразделений УИС России в современных условиях;

5) выделены проблемные вопросы бюджетной классификации и ее применения в системе финансового обеспечения бюджетной деятельности и деятельности, приносящей доход, в УИС России;

6) разработан комплекс теоретических и практических мероприятий по совершенствованию финансового обеспечения деятельности УИС на современном этапе развития России.

В первой главе автор рассматривает понятийно-смысловые характеристики, категориальный аппарат финансового обеспечения уголовно-исполнительной системы и обосновывает его многоаспектное значение для комплексного и стабильного функционирования ФСИН России.

В работе подчеркивается, что финансовая деятельность УИС традиционно рассматривается как обеспечивающая функция. В результате ее реализация нередко осуществляется по так называемому остаточному принципу со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями. Новые условия функционирования УИС требуют дальнейшего осмысления, пересмотра роли и значения организации финансового обеспечения деятельности органов, учреждений и иных подразделений, входящих в структуру уголовно-исполнительной системы России, с позиций определения его места в сфере управленческой деятельности российского государства и ФСИН России. Поскольку функции уголовно-исполнительной системы как часть функций государства в основном исследовались с позиций юридических наук, прежде всего уголовного и уголовно-исполнительного права, постольку при формировании функций УИС в основе лежат соответствующие положения уголовного и уголовно-исполнительного законодательства.

Вместе с тем применение только юридического взгляда на функции уголовно-исполнительных органов и учреждений в современный период всестороннего усложнения социальной, уголовно-исполнительной практики, ее постоянно возрастающей динамичности недостаточно. Возникает необходимость активного использования комплексного подхода, в структуре которого в обязательном порядке должны находить широкое применение последние достижения организационной, управленческой науки и практики, что в наибольшей степени способствует адекватному решению задач, стоящих в современных условиях.

В общей и специальной литературе имеются разные взгляды на понимание сущности и содержания функций. По мнению автора, наиболее плодотворными в научном и целесообразными в практическом планах являются точки зрения, в соответствии с которыми понятие «функция организации финансового обеспечения УИС» рассматривается как самостоятельная управленческая категория, отражающая одну из стадий (подстадий) процесса управления в УИС. Ее также можно рассматривать как один из важнейших экономических методов в управленческой деятельности УИС. Таким образом, теоретическое определение финансового обеспечения как обеспечивающей вспомогательной функции управления на современном этапе развития УИС не отражает ее значения для решения задач по реформированию системы исполнения наказаний.

В диссертации обосновывается вывод о том, что финансовое обеспечение представляет собой обособленно выделяемую управленческую функцию, создающую необходимые условия для решения как основных функций УИС (исполнение наказаний в различных формах), так и вспомогательных (обеспечение техническими средствами, медикаментами, вещевым имуществом, продовольствием). Практическим подтверждением данного определения могут служить необходимость рациональной организации финансового обеспечения, изыскание дополнительных источников материально-технического обеспечения для реализации разработанного плана реформирования любой социальной системы, в том числе уголовно-исполнительной.

Автор исследовал основные элементы управленческого цикла применительно к реализации такой базисной сферы любого государственного организма, как финансовая составляющая, а также особенностям ее организационного построения. Основной целью финансового обеспечения УИС является организация и осуществление финансовой функции (деятельности): организация бюджетного планирования и финансирования расходов на содержание и развитие органов управления уголовно-исполнительной системыосуществление инспектирования финансово-экономической деятельности ее подразделений. Основными задачами финансового обеспечения с позиций управления деятельностью УИС являются:

— подготовка и обоснование предложений в проект федерального бюджета по финансированию уголовно-исполнительной системы, защита их в государственных органах власти, обеспечение финансовыми ресурсами оперативно-служебной деятельности подразделений УИСосуществление в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации подготовки и расчета сводной сметы доходов и расходов ФСИН России по приносящей доход деятельностиосуществление финансово-экономического инспектирования в УИС;

— изыскание дополнительных источников финансирования деятельности УИС на основе взаимовыгодного сотрудничества с негосударственными структурами различных форм собственности по организации производства с целью повышения эффективности использования производственных фондов, трудовых и материально-технических ресурсов.

Основные направления финансового обеспечения автор иллюстрирует на примере деятельности финансово-экономического управления ФСИН России и его взаимодействия с другими подразделениями.

В области организации финансового обеспечения выделяются:

— подготовка предложений для директора ФСИН России по распределению лимитов, выделенных Минфином России для финансирования расходов федерального и территориальных органов УИС, подразделений, входящих в УИС, государственного оборонного заказаосуществление контроля за исполнением сметы УИСподготовка предложений: к разрабатываемым проектам федеральных законов, постановлений Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, регулирующим экономическую и производственно-хозяйственную деятельность учреждений УИСпо внесению изменений в налоговое и пенсионное законодательство, связанных со спецификой деятельности подразделений УИС.

В области координации финансового обеспечения подразделений УИС — ч обеспечение совместно с заинтересованными службами Минюста, ФСИН России взаимодействия с федеральными органами власти по финансовому обеспечению бюджетной деятельности УИСподготовка необходимых документов для принятия нормативных правовых актов.

При рассмотрении названных функций в системе функций УИС следует обратить внимание на то обстоятельство, что если для уголовно-исполнительной системы в целом они могут рассматриваться в качестве управленческих, то в рамках деятельности финансовых подразделений являются основными. Это объясняется тем, что данные подразделения специально созданы для организации и осуществления финансовой деятельности, то есть реализации финансовых функций.

Автор детально исследует систему нормативно-правового регулирования финансовой составляющей деятельности УИС, характеризует все многообразие нормативного материала по юридической силе, вскрывает имеющиеся пробелы в данной сфере.

В настоящее время продолжается процесс реформирования уголовно-исполнительной системы, в силу этого полномочия многих структурных подразделений центрального аппарата ФСИН России и территориальных органов УИС существенно изменяются. Данные изменения затронули финансово-экономическую и контрольно-ревизионную службы УИС. В соответствии с Приказом ФСИН России от 6 ноября 2009 г. № 440 к компетенции финансово-экономического управления ФСИН России была отнесена организация бухгалтерского учета в УИС посредством передачи функции главной бухгалтерии ФСИН России данному управлению. Полномочия по осуществлению ведомственного финансового контроля переданы организационно-инспекторскому управлению ФСИН России, в состав которого введена контрольно-ревизионная инспекция. Пробелом в правовом регулировании деятельности финансово-экономических органов уголовно-исполнительной системы является, по мнению автора, отсутствие на федеральном и региональном уровнях четких нормативных границ деятельности финансовых служб центрального и территориальных органов ФСИН России, отражающих последние оргштатные изменения.

Не решены отдельные вопросы в сфере правового регулирования организации и осуществления ведомственного финансового контроля, в частности вопросы взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти специальной компетенции (Росфиннадзором, ФНС России). Для ликвидации данного пробела автор считает необходимым разработать и утвердить совместный приказ Минюста России и Росфиннадзора, регулирующий формы и методы взаимодействия финансово-контрольных подразделений с целью оптимизации их деятельности в области предупреждения и пресечения нарушений финансового законодательства.

Во второй главе исследована действующая система ведомственного финансового обеспечения ФСИН России с позиций структуры, объема, уровня и пределов компетенции соответствующих подразделений, основных направлений, форм и методов их работы в функциональном назначении.

Автором проведен системный анализ порядка доведения и распределения бюджетного финансирования до Федеральной службы исполнения наказаний. При этом рассмотрены организационные аспекты функционирования территориальных органов ФСИН России, обеспечивающих управленческие функции в системе распределения средств федерального бюджета. С целью наиболее детального рассмотрения деятельности Минфина России, Федерального казначейства и финансовых органов ФСИН России процесс финансового обеспечения главного распорядителя в лице ФСИН России и его территориальных органов разделен автором на этапы с выделением управленческих аспектов деятельности указанных ведомств по вопросам распределения и санкционирования расходов бюджета.

Анализ показал, что простое увеличение объемов финансирования не означает рациональное и эффективное использование выделенных средств. В современных условиях бюджетного дефицита одним из направлений эффективной организации деятельности субъекта, осуществляющего деятельность преимущественно за счет бюджетных средств, является поиск резервов экономии средств по отдельным статьям с целью возможного их перераспределения. Выделенные из бюджета средства и их перераспределение позволят в полном объеме профинансировать все расходы, необходимые для, функционирования территориальных органов и учреждений ФСИН России в первую очередь по денежному содержанию сотрудников, питанию осужденных, коммунальным расходам, медикаментам и перевязочным средствам, ГСМ.

Автор сконцентрировал свой исследовательский вектор на рассмотрении такого неотъемлемого рычага финансового обеспечения ФСИН России — применение системы бюджетной классификации и присущих ей особенностей.

Автор указывает, что характер группировок и принципы построения бюджетной классификации определяются социально-экономическим содержанием бюджетных доходов и расходов, а также системой управления, то есть позволяют осуществлять управленческую функцию, изменяя структуру доходов и регламентируя структуру расходов. Автором детально изучена и проиллюстрирована динамика изменения системы бюджетной классификации в ходе ее поэтапного эволюционирования начиная с 1991 и заканчивая 2008 г., выделены положительные и отрицательные стороны произошедших изменений.

Автором сформулированы проблемы применения бюджетной классификации и выносятся предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы и организационных аспектов ее использования. Предлагаемый подход обеспечит большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.

Автором выявлены проблемные места при применении алгоритмов бюджетной классификации во ФСИН России. В частности, проведен системный анализ нормативной правовой базы, регламентирующей организационный аспект применения бюджетной классификации в рамках бюджетной и приносящей доход деятельности в учреждениях уголовно-исполнительной системы, а также законодательной базы, которой руководствуются при осуществлении своих функций главный распорядитель, распорядители и получатели средств федерального бюджетасформулированы предложения по внесению изменений в действующий перечень расходов.

В третьей главе автор сформулировал рекомендации по совершенствованию организации финансового обеспечения УИС в условиях реформирования. Автор предлагает рекомендации по реформированию организационно-правовых форм учреждений УИС, рассматривая это как важный фактор, влияющий на финансовое обеспечение УИС.

В частности, для различных типов учреждений УИС предложены различные типы организационно-правовых форм, учитывающие специфику их функционирования: федеральные казенные учреждения (исправительные учреждения, следственные изоляторы, органы управления УИС), федеральные бюджетные учреждения (прочие учреждения УИС, выполняющие обеспечивающие функции). Рассмотрена возможность возвращения центров трудовой адаптации исправительных учреждений в формат федеральных государственных унитарных предприятий.

Автор разработал комплекс рекомендаций: во-первых, совершенствование системы денежного довольствия сотрудников УИС (устранение перекоса в структуре денежного довольствия в пользу различных дополнительных выплат, доля которых превышает 2/3 совокупного фонда денежного довольствия, путем придания главенствующей роли именно окладу денежного содержания) — во-вторых, совершенствование бюджетной классификации, применяемой в УИС как инструмента финансового обеспечения (более четкое определение принципов конкретных видов расходовукрупнение классификации по отдельным видам обеспечения с целью их концентрации в составе одного подраздела) — в-третьих, совершенствование построения бюджетной системы, механизма финансового планирования в условиях функционирования новых организационно-правовых форм учреждений УИС (упрощение нормативных требований к содержанию государственного задания, расширение полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции учредителя, по формированию государственного задания) — в-четвертых, расширение взаимодействия УИС с региональными и местными органами власти в вопросах финансового обеспечения организации постпенитенциарной помощи (активное привлечение региональных и местных органов власти на постпенитенциарном этапе для решения проблем (организационных и финансовых) бытового и трудового устройства освобожденных из мест лишения свободы).

Автор предлагает сформировать комплексную систему организации финансового контроля в УИС, основанную на принципах законности, единства, открытости и прозрачности, эффективности использования бюджетных средств. Главными акцентами в деятельности новой системы контроля должны стать вопросы эффективности исполнения: функций органами управления и состояние сферы ответственностигосударственных и муниципальных заказов, работ, услуг в части их целесообразности, обоснованности, экономичности и результативностигосударственных, муниципальных целевых программбюджетных средств.