Правовое и организационное обеспечение уголовной политики

Понятие, содержание и источники правового обеспечения уголовной политики

Под правовым и организационным обеспечением уголовной политики понимается система действующих нормативных правовых актов и закрепленных в них средств, форм и методов, используемых органами уголовной юстиции в пределах своей компетенции для управления реализацией борьбы с преступностью в Российской Федерации и ее субъектах. Из приведенного определения следует, что речь идет о двух взаимосвязанных элементах механизма реализации уголовной политики: во-первых, о правовых нормах, постоянно дополняемых новым нормативным материалом, которые в своей совокупности создают правовое поле для разработки и реализации этой политики; во-вторых, совокупности конкретных действий и решений, предпринятых с использованием форм, средств и методов, предусмотренных правовыми нормами и реализуемых субъектами уголовной политики. Подобные действия придают динамизм, дают жизнь правовым и организационным мерам по реализации уголовной политики и оказывают обратное воздействие на ее разработку.

Правовое обеспечение уголовной политики, таким образом, образует существующая система законодательных и иных нормативных правовых актов, используемых для выполнения возложенных задач. Специфика уголовной политики состоит в том, что она, во-первых, инициирует разработку правовых основ борьбы с преступностью, определяет наиболее важные направления законотворческой и нормативной работы, во-вторых, осуществляется в рамках правового поля, правовой деятельности государства, а значит, субъекты уголовной политики действуют только на основе и во исполнение правовых установок государства, обеспечивающих борьбу с преступностью. Отсюда следует, что задачи и правомочия всех субъектов, реализующих уголовную политику, включая руководителей правоохранительных органов, непосредственно определяются на законодательном и ином нормативном уровнях.

Содержание правового обеспечения включает в себя регламентацию и последующую реализацию правоприменительных, организационно-структурных, информационно-аналитических, методических, ресурсных аспектов уголовной политики. Иными словами, правовое обеспечение уголовной политики с максимально возможной в данных условиях эффективностью позволяет осуществлять деятельность правоохранительных органов, использовать все возможности государства для оптимального воздействия на преступность в масштабах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальной территории. Указанная деятельность ведется за счет комплекса как правовых актов федерального уровня, так и иных актов, дополнительно учитывающих особенности региональной ситуации. Правовое обеспечение уголовной политики предполагает научно обоснованный анализ и оценку целого комплекса проблем, входящих в предмет уголовной политики и разработку на этой основе взаимосвязанных законодательных и иных нормативных актов, относящихся к различным отраслям права. Они нацелены на эффективное проведение согласованной линии государственных органов в сфере противодействия преступности, защиты средствами уголовной политики политических, социальных и экономических интересов гражданина, общества и государства.

В зависимости от значимости можно условно выделить для целей борьбы с преступностью три группы законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих разработку и реализацию уголовной политики: базовые, основные и обеспечивающие.

На уровне Российской Федерации к базовым правовым нормативным актам, безусловно, относится Конституция РФ и конституционные и федеральные законы. Именно они определяют задачи, компетенцию, структуру различных органов власти и выступают в этом качестве как формирующие деятельность субъектов уголовной политики. К их числу относятся федеральные конституционные законы и федеральные законы «О Правительстве Российской Федерации», «О Конституционном суде Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», «О мировых судьях в Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», «О прокуратуре Российской Федерации», «О безопасности», «О полиции», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О судебных приставах», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и др.

К числу подзаконных актов, имеющих важное значение для уголовной политики, относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, утверждающие доктрины, программы и положения концептуального характера. Примером может служить Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ и другие. Основным условием отнесения законодательных и иных нормативных правовых актов к названным группам является их определяющее значение для закрепления целей, задач, средств и форм реализации уголовной политики.

В Конституции РФ закреплены социальные, политические и экономические ценности, которые составляют и формируют правовое государство, гражданское общество в России, определяют содержание и структуру государственной власти, соотношение и полномочия ее различных ветвей и уровней и, что не менее важно, правовой статус человека и гражданина, его права и свободы. В большинстве конституционных норм, являющихся фундаментом формирования внутренней политики государства, закреплены важнейшие положения, определяющие уголовную политику. В последующем эти положения реализуются в различных законах, включая УК, УПК и УИК, нормативно-правовых актах, создавая тем самым, правовой механизм защиты интересов личности, общества и государства. Конституционные положения являются определяющими для всех уровней уголовной политики (от концептуального до уровня практической реализации). Все остальные правовые установления могут рассматриваться как подчиненные, хотя и не менее значимые. Согласно Конституции РФ, формирование политики в Российской Федерации осуществляется Президентом РФ и федеральными органами государственной власти. Не рассматривая структуру этих органов — субъектов, формирующих и реализующих уголовную политику и их компетенцию, отметим лишь, они (субъекты) как раз и «выводятся» из ст. 71, 72, 132 Конституции РФ, которые определяют, что в ведении Российской Федерации, субъектов Федерации и отчасти органов местного самоуправления находится обеспечение законности, общественного порядка и безопасности. В этих же нормах закреплены принципиальные вопросы компетенции, что непосредственно связано с разработкой и реализацией уголовной политики.

Одним из важных нормативных актов, содержащим важнейшие направления уголовной политики, является Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Это политико-правовой документ, отражающий совокупность официально установленных взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Речь в нем идет о безопасности страны как неразрывном единстве безопасности личности, общества и государства. Концепция предусматривает положения, непосредственно влияющие на формирование и реализацию уголовной политики:

• — объективный и всесторонний анализ и прогнозирование различных угроз национальной безопасности, в том числе в сфере общественной и экономической безопасности;
• — определение критериев общественной безопасности, их пороговых значений для выработки комплекса мер и механизмов реализации уголовной политики;
• — усиление роли государства, законодательных и исполнительных органов власти в реализации уголовной политики;
• — укрепление правоохранительной системы в целом и отдельных направлений правоохранительной деятельности.

Таким образом, концепция уголовной политики основывается на многих базовых законах и иных нормативных актах и является важной составной частью Концепции национальной безопасности России, которая, по меньшей мере, позволяет сформулировать, уточнить цели и задачи уголовной политики и обеспечить общественную безопасность как часть национальной безопасности.

Вторую группу составляют основные (специализированные) законодательные и иные нормативно-правовые акты. В их структуре, прежде всего, выделим кодифицированные законодательные акты (УК, УПК, УИК).

К ней могут также быть отнесены федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ по некоторым направлениям реализации уголовной политики. Среди данных источников следует назвать федеральные законы: «Об оперативно-розыскной деятельности», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «Об исполнительном производстве», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», Указ Президента РФ «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации», Постановления Правительства РФ «О мерах по противодействию терроризму», «Об утверждении Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации», Наставление о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации и многие другие. Особенность этой группы законодательных и иных нормативно-правовых актов — их непосредственная направленность на борьбу с преступностью и отдельными ее видами. Это позволяет утверждать, что они оказывают влияние, прежде всего, на реализацию уголовной политики государства и в этом качестве выступают основными (специализированными) источниками.

К третьей группе обеспечивающих уголовную политику правовых нормативных актов могут быть отнесены Кодекс РФ об административных правонарушениях, Таможенный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральные законы «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «Об оружии», Законы Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», «О вневедомственной охране», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации». В эту группу входят также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, способствующие осуществлению деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Таким образом, даже из приведенного перечня видно, что названные источники помогают специализированным субъектам формулировать и реализовывать основные цели и задачи уголовной политики.

В структуре правового обеспечения уголовной политики могут быть особо выделены основанные на источниках всех трех групп нормативные акты правоохранительных ведомств, выступающие в качестве субъектов уголовной политики: приказы и объявленные ими инструкции, положения, часть которых приводилась ранее. Они определяют правовые и управленческие аспекты реализации уголовной политики в определенной ситуации. Правовое обеспечение включает в себя также и совокупность локальных правовых актов, издаваемых и реализуемых МВД РФ и его структурными подразделениями в пределах их компетенции, чаще всего как реакция на ситуацию (стихийное бедствие и меры по борьбе с преступностью в данных территориальных условиях; повышенный уровень коррумпированности должностных лиц и меры противодействия этим явлениям).

Особое место в правом обеспечении уголовной политики занимают постановления Конституционного суда РФ о соответствии положениям Конституции тех или иных норм УК, УПК, УИК, других федеральных законов и нормативных актов; разъяснения Пленума Верховного суда РФ по уголовным делам, аналогичные решения судов субъектов Федерации.

В связи с отнесением общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации к правой системе России (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) в числе специфических источников правового обеспечения уголовной политики Российского государства следует считать и многочисленные международно-правовые документы (договоры, конвенции, соглашения, резолюции, рекомендации, стандарты и т. п.), посвященные вопросам международного сотрудничества в борьбе с преступностью^[1].

Правовое обеспечение уголовной политики является необходимым условием ее реализации и должно быть ориентировано на конечные практические цели. Важное значение имеют критерии правового обеспечения. Опыт прошлых лет показывает, что уголовная политика, осуществляемая без недостаточной правовой базы и соответствующих критериев, не принесла желаемых результатов, преступность значительно возросла, показатели защиты населения и общества от преступных проявлений намного ухудшились. Это обусловливает выработку научно обоснованных критериев, которые могут стимулировать повышение эффективности реализации уголовной политики и практики борьбы с преступностью. Последнее зависит в значительной степени от того, насколько правовое обеспечение может отразить объективные возможности политико-правовых установок государства, насколько последние, в свою очередь, соответствуют закономерностям общественного развития, ресурсным возможностям, уровню правового сознания населения.

Нормативный аспект правового обеспечения не только дает четкие ориентиры относительно содержания и направлений реализации уголовной политики в пределах компетенции соответствующего органа, устанавливает границы и определяет компетенцию, в рамках которых каждый субъект уголовной политики осуществляет свою деятельность. Иными словами, правовое обеспечение значимо для того, чтобы зафиксировать место каждого субъекта в целостной системе субъектов уголовной политики, не допускать «погружения» в несвойственные функции, для выполнения которых он не имеет ни правомочий, ни ресурсов. В процессе управленческой и правоприменительной деятельности руководители правоохранительных органов не могут не видеть несовершенства правового обеспечения уголовной политики. Это и пробелы законодательства, и противоречия в нем, и отсутствие детализированных предписаний в подзаконных актах и т. п. В частности, возникают коллизии по разграничению федеральной и региональной нормативной правовой основы правоприменительной деятельности. В этой связи руководители правоохранительных органов обязаны избрать способ реагирования на обнаруженную проблемную ситуацию. Это может быть внесение через МВД России предложений в Правительство Российской Федерации или депутатов Государственной думы, являющихся субъектами законодательной инициативы; внесение предложений по изменению подзаконных актов; внесение в установленном порядке в законодательный орган субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления предложений по принятию нормативных актов в пределах их компетенции; наконец, подготовка локальных нормативных актов в пределах собственной компетенции. В связи со сказанным можно сослаться, в частности, на региональное законодательство некоторых субъектов Федерации (например, Москвы, Кемеровской области, Республики Татарстан), принявших меры к возрождению на новой основе дружин по охране правопорядка, представлению статуса внештатных сотрудников полиции, обеспечению деятельности специализированных составов судов по делам несовершеннолетних ит. д.

При определении направлений совершенствования правового обеспечения уголовной политики следует выделять ближние (тактические) и дальние (стратегические) цели. В современных условиях приоритетными направлениями правового обеспечения является совершенствование на основе единого подхода уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного кодексов РФ, федеральных законов по организации противодействия коррупционной преступности, государственной системы профилактики преступлений и др.

Стратегические цели правового обеспечения связаны с созданием и расширением правовых основ уголовной политики. Они должны быть в современных условиях ориентированы на:

• — последовательную демократизацию и гуманизацию правовой системы борьбы с преступностью, прежде всего уголовного, уголовнопроцессуального и уголовно-исполнительного законодательства, практики его применения в деятельности правоохранительных органов;
• — обеспечение социальной справедливости при реализации уголовной политики, создание для этого правовых, организационных и иных предпосылок;
• — разработку законодательных актов, обеспечивающих правовую базу предупреждения преступлений во всех сферах общественного развития;
• — последовательное нормативно-правовое и организационное обеспечение неотвратимости ответственности виновных;
• — создание правовых предпосылок реорганизации системы правоохранительных органов на основе более четкого разграничения оперативно-розыскной, следственной, надзорной, судебной и других функций, обеспечивающих их независимость и исключающих ведомственное совмещение;
• — создание правовых предпосылок для эффективного взаимодействия правоохранительных органов на основе строгого соблюдения компетенции субъектов уголовной политики;
• — совершенствование юридической техники подготовки законов и иных нормативных актов;
• — обеспечение организационно-правовых мер, направленных на повышение профессионального мастерства сотрудников органов, реализующих задачи уголовной политики.

Правовое обеспечение уголовной политики создает базу для ее организационного обеспечения.

• [1] Действующее международное право: В 3 т. М., 1997; Защита прав человекаи борьба с преступностью: Документы Совета Европы. М., 1998; Международные правовые акты государств-участников СНГ в борьбе с преступностью; Сб. документов. М., 1999; Правовое регулирование деятельности органов власти: В 3 т. М., 2001.