Налоговый контроль в России: от Киевской Руси до Советского государства

В конце IX в. стала образовываться финансовая система Руси. Основным источником доходов княжеской казны была дань. Это был сначала нерегулярный, а затем все более систематический прямой налог. Уплачивался он как деньгами, так и натурой.

Дань взималась двумя способами: повозом, когда она привозилась данниками в Киев, и полюдьем, когда князья сами или княжеские дружины ездили за данью.

Стихийно возникнув в качестве обычая, порядки уплаты дани были узаконены в «Русской Правде», созданной при Великом князе Ярославле Мудром (ок. 978—1054) и продолженной его сыновьями.

«Русская Правда» — свод древнерусского права, который включает в себя Правду Ярослава Мудрого, Правду Ярославичей, Устав Владимира Мономаха (1053—1125).

Сборщик пошлин в XII в. в Киеве назывался осменником. Он взимал осмничее — сбор за право торговли.

С XIII в. на Руси входит в обиход для главного сборщика торговых пошлин название «таможник». Скорее всего это производное от монгольского слова «тамга — деньги». У таможника имелся помощник, именовавшийся мытником.

После татаро-монгольского нашествия основным налогом на Руси стал «выход». Сначала он взимался уполномоченными хана — баскаками. Позднее каждый князь сам собирал дань в своем уделе и передавал ее великому князю, который и отправлял дань в Орду.

В то же время ханами применялся и другой способ получения дани, а именно откуп. Откупщиками были обычно хорезмские или хивинские купцы. Они единовременно вносили в ханскую казну определенные суммы, а затем обогащались сами. Налоговый гнет на русские княжества возрастал.

После освобождения Руси от ордынского ига в 1480 г. великим князем Иваном III (1440—1505) началось, по сути заново, создание финансовой системы Руси, в первую очередь системы налогов.

Началось оно с подробного описания земель. Приведем пример относившейся ко времени Ивана III переписной окладной книги Вотской пятины^[1] Новгородской области (территория современной Удмуртии) с подробным описанием погостов. В каждом погосте описывается прежде всего церковь с ее землею и дворами церковнослужителей, потом оброчные волости, села и деревни великого князя. Далее земли каждого помещика, земли купцов, земли владыки новгородского и т. д. При описании селения следует его название (погост, село, сельцо, деревня), его собственное наименование, дворы, в нем находящиеся, с поименованием хозяев. Количество высеваемого хлеба, количество скашиваемых копен сена, доход в пользу землевладельца, корм, следующий наместнику, угодья, существующие при селении. Если жители занимаются не хлебопашеством, а другим промыслом, то описание изменяется сообразно этому^[2].

Описание земель имело важное значение, поскольку на Руси в период татаро-монгольского владычества образовалась и получила развитие посошная подать, включавшая в себя поземельный налог. Последний определялся не только количеством земли, но и ее качеством. Земля делилась на десятины, чети и выти. В выти было хорошей земли 12 четей, средней — 14, худой — 16 четей.

Для определения размера налогов служило «сошное письмо». Оно предусматривало измерение земельных площадей, в том числе застроенных дворами в городах, перевод полученных данных в условные податные единицы «сохи» и определение на этой основе налогов. Соха измерялась в четях (около 0,5 десятины), ее размер в различных местах был неодинаков — зависел от области, качества почвы, принадлежности земель.

Учитывалось, кто владеет землей. Так, были сохи монастырские, боярские, дворцовые, вотчинные, посадские, крестьянские. Для монастырей и церквей размер сохи снижался, еще ниже он был для крестьян. В соху входили только пахотные земли. Леса, сенокосы и другие угодья считались придачей к пахотной земле и измерялись отдельно. Леса верстами и десятинами, сенокосы — копнами получаемого сена.

Сошное письмо составлял писец с состоявшими при нем подьячими. Описания городов и уездов с населением, дворами, категориями землевладельцев сводились в писцовые книги. Соха как единица измерения налога была отменена в 1679 г. Единицей для исчисления прямого обложения к тому времени стал двор.

Иван Грозный (1530—1584) умножил государственные доходы лучшим порядком в собирании налогов. Земледельцы при нем были обложены определенным количеством сельскохозяйственных продуктов и деньгами, что записывалось в особые книги.

Раскладка налога велась на основании писцовых книг. Книги описывали количество и качество земель, их урожайность и населенность. Время от времени писцовые книги возобновлялись и проверялись.

Со времени Ивана Грозного в промышленных местах раскладка податей стала производиться не по сохам, а «по животам и промыслам». Прямая подоходная подать взималась только с восточных инородцев, у которых каждый работоспособный мужчина был обложен меховой или пушной данью, известной под названием «ясак».

Раскладка и взимание податей производились самими земскими общинами посредством выборных окладчиков. Они наблюдали, чтобы налоговые тяготы были разложены равномерно «по достатку», для чего составлялись «окладные книги».

Торговые пошлины очень часто отдавались на откуп, что служило серьезным препятствием для развития торговли, особенно вследствие их искусственного усложнения, придирок и вымогательств со стороны откупщиков и нанятых ими сборщиков.

Сохранились многие правила таможенных сборов. В таможенной грамоте, данной в 1563 г. в село Весьегонское, велено с людей своего уезда брать пошлину с рубля по полторы деньги; с иногородних купцов: московских, тверских, новгородских и псковских — с рубля по четыре деньги. Если же приедет рязанец или казанец или какой-нибудь другой иноземец, то с рубля — по семи денег.

В 1571 г. была дана таможенная новгородская грамота о сборе пошлин на Торговой стороне в государевой опричнине. И здесь новгородцу дается преимущество перед иногородними. Грамота предупреждает: без весу меду, икры и соли не продавать. Нарушителю грозит серьезный штраф. Брать все пошлины следует с товаров царских, митрополичьих, наместничьих, боярских, с сельчан и со всех без исключения. Таможенникам поручалось смотреть, чтобы торговые люди и иноземцы не вывозили в Литву и к немцам денег, серебра и золота. Таможенники должны были брать поплатную пошлину по берегам реки Волхова с судов и плотов с плавного весу.

В 1577 г. там же на Торговой стороне были установлены твердые пошлины с дворов гостиных и лавок.

Политическое объединение русских земель относится к концу XV в. Однако стройной системы управления государственными финансами не существовало еще долго. Большинство прямых налогов собирал Приказ большого прихода. Одновременно с ним обложением населения занимались территориальные приказы:

• • в первую очередь Новгородская, Галичская, Устюжская, Владимирская, Костромская чети, которые выполняли функции приходных касс;
• • Казанский и Сибирский приказы, взимавшие ясак с населения Поволжья и Сибири;
• • Приказ большого дворца, облагавший налогом царские земли;
• • Приказ большой казны, куда направлялись сборы с городских промыслов;
• • Печатный приказ, взимавший пошлину за скрепление актов государевой печатью;
• • Казенный патриарший приказ, ведающий налогообложением церковных и монастырских земель.

Помимо перечисленных налоги собирали Стрелецкий, Посольский, Ямской приказы. В силу этого финансовая система России в XV— XVII вв. была чрезвычайно сложна и запутанна.

Несколько упорядочена она была в царствование Алексея Михайловича (1629—1676), создавшего в 1655 г. Счетный приказ. Проверка финансовой деятельности приказов, анализ приходных и расходных книг позволили довольно точно определить бюджет государства. В 1680 г. доходы составляли 1 203 367 руб. Из них за счет прямых налогов обеспечено поступление 529 481,5 руб., или 44% всех доходов, за счет косвенных налогов 641 394,6 руб., или 53,3%. Остальную сумму (2,7%) дали чрезвычайные сборы и прочие доходы. Расходы составили 1 125 323 руб.

Вообще после смутного времени для новой династии Романовых финансы были наиболее больным местом. Поэтому первые Романовы вынуждены были активно заниматься налоговым администрированием и контролем за финансами.

Неудачные решения нередко приводили к народным волнениям и даже бунтам. Вспомним, например, соляные бунты в царствование Алексея Михайловича, связанные с повышением акцизов на соль. Именно после них началась работа по упорядочению финансов.

Была введена четкая таможенная система вместо случайных таможенных пошлин и льгот. В 1653 г. издан Торговый устав. Внешняя таможенная пошлина была установлена в 8 денег с рубля и в 10 денег с рубля, т. е. 4 и 5%. Иностранцы платили, кроме того, 12 денег с привозимых и вывозимых товаров как таможенную пошлину и еще 4 деньги с рубля как проезжую пошлину. В целом для иностранцев таможенная пошлина составляла 12—13%, для русских, вывозивших товары за границу, — 4—5%, т. е. Торговый устав имел явно протекционистский характер.

В 1667 г. ставки были уточнены Новоторговым уставом. Сохранилась пошлина в 8 и 10 денег с рубля для русских и плюс 12 денег с рубля, для иностранных купцов. Но добавилось положение, что при проезде вглубь страны иностранец платит еще по гривне с рубля, или дополнительно 10%.

Правление Петра Великого (1672—1725), царствовавшего с 1689 г., ознаменовалось крупномасштабными преобразованиями всех сфер экономики, включая налоги и контроль за их поступлением. Главным в его деятельности было, конечно, развитие производительных сил страны, увеличение, в современной терминологии, налоговой базы России.

В народнохозяйственный оборот входили новые промыслы, велась разработка еще не тронутых богатств. Вводились новые орудия производства и новые приемы труда во всех отраслях хозяйства. Развивались горное дело, обрабатывающая промышленность, страна покрывалась сетью заводов и мануфактур. Мануфактур-коллегии Петр предписывал поддерживать промышленников-предпринимателей, «вспомогать наставлением, машинами и всякими способами». Он писал: «Наше Российское государство пред многими иными землями преизобилует и потребными металлами и минералами благословенно есть, которые до нынешнего времени без всякого прилежания исканы»^[3].

Петр начал учреждать казенные фабрики и заводы, но при этом предусматривал передачу их в дальнейшем в частные руки. Зачинателям производства давались значительные денежные ссуды, льготы, к промышленным предприятиям приписывались населенные пункты, что позволило решить проблему рабочих рук. Именно в этот период в России возникли металлургия, горнозаводская промышленность, судостроение, суконное дело, парусное дело.

Активно перенимая зарубежный опыт, Россия проводила протекционистскую политику, в том числе через таможенные пошлины. Занятие заводчиков и фабрикантов ставилось наравне с государственной службой.

Промышленное развитие требовало улучшения торговли. Торговлю затрудняло состояние путей сообщения, и это крайне заботило царя. Был прорыт канал, соединивший реки Уну и Творцу, начаты работы по сооружению Ладожского канала. Российским купцам Петр предлагал образовывать торговые компании, объединять капиталы.

По инициативе царя была реорганизована армия, начато строительство флота, одержаны крупные победы на суше и на море, раздвинуты границы России.

Но мы в данной книге остановимся на одном достаточно узком направлении его деятельности — развитии налогового контроля. Петр учредил должность прибыльщиков, в обязанность которых входило «сидеть и чинить государю прибыли». Прибыльщики предложили ряд новых налогов, в том числе известный широко налог на бороду и усы. Но главное было не в этом, а в коренном изменении административной системы налогообложения.

Как показано выше, до 1678 г. единицей налогообложения была «соха», устанавливаемая сошным письмом. Затем единицей налогообложения стал двор.

Именно прибыльщики предложили перейти от подворной системы обложения к поголовной. Единицей обложения стала мужская душа. В этих целях в 1718 г. была начата перепись населения, проходившая до 1724 г. 1.

При проведении переписи горожан: купцов, посадских и слободских людей — описывались не только их дворы, характер промыслов и ремесел, но и объем промыслов, наемная плата за помещение. Видимо, предполагалось дифференцировать налогообложение сельскохозяйственных жителей и горожан.

При Петре I было реорганизовано управление доходами и расходами государства. Вместо многочисленных приказов, ведавших финансами, были учреждены Камер-коллегия и Штатс-контор-коллегия. Камер-коллегия имела сеть учреждений на местах и надзирала над окладными и неокладными доходами. Штатс-контор-коллегия ведала расходами, вела книгу, именуемую генеральным штатом государства.

Произошли изменения и в земских учреждениях.

Обязанность сбора питейных, торговых и прочих пошлин обычно возлагалась на представителей купечества и других городских обывателей. Казенные подати взимали выборные земские старосты под контролем воевод. Указом от 30 января 1699 г. торгово-промышлен-^[4]

ному населению городов и крестьянам государственных волостей было предоставлено право «буде они похотят» управляться выборными бурмистрами. Бурмистры должны были вместо воевод и приказных людей взимать государственные налоги. Это был крупный шаг в развитии местного самоуправления.

Петр I попытался упорядочить сбор косвенных налогов, поручив его подобранным для этой цели отставным офицерам и солдатам. Успеха данная инициатива не имела.

В части взимания косвенных налогов распространение имели откупа, как мы говорили выше, весьма порочный и неэффективный метод.

С 1718 г. в каждом уезде дворяне стали избирать земского комиссара для сбора подушной подати и наблюдения за местными откупщиками казенных доходных статей.

В результате в царствование Петра Великого доходы России постоянно росли. Во второй половине его правления государство, несмотря на огромные издержки, в том числе военные траты, обходилось, по словам С. М. Соловьева, собственными доходами и «не сделало ни копейки долгу»^[5].

В целом мы позитивно оцениваем усилия Петра I в проведении финансовой и налоговой политики, включая налоговый контроль. Однако не можем не отметить, что система подушной подати имеет серьезные недостатки. Первый и главный их них заключается в том, что не принимается во внимание различная доходность труда в разных отраслях и в разных регионах страны. Далее, количество ревизских душ является переменной величиной, следовательно, расчет налога носит весьма условный характер. И третье, налог раскладывали по ревизским душам, а не по работникам, что его фактически утяжеляло.

Немного отвлечемся от России и рассмотрим опыт западной Европы в тот же временной промежуток. В западной Европе в Средние века налоги носили неопределенный и зачастую временный характер. Податного аппарата не существовало. Когда королю нужны были деньги, он обращался к сословиям, которые раскладывали между собой потребную сумму.

Часто использовалась система откупов. На откуп обычно отдавались косвенные налоги и чрезвычайные (временные) налоги. Регулярные прямые налоги собирала чаще всего община или другая административно-хозяйственная единица. Например, в Англии это был церковный приход или округ, позднее графство.

Но вернемся к системе откупов. В странах континентальной Европы практиковался метод, при котором определенный налог, как только было получено право на его взимание, выставлялся на торги для сдачи в откуп. Кто предлагал самую высокую цену, тому он и продавался. Вся сумма немедленно поступала в княжескую или королевскую казну. А далее откупщик, наделенный уже государственными полномочиями, вместе со своими помощниками старался.

получить прибыль. Естественно, народ ненавидел откупщиков. Серьезно страдала и государственная казна.

Попытка значительно ограничить деятельность откупщиков и поставить ее под контроль государства была предпринята в 1660-х гг. во Франции, когда экономикой страны управлял Жан Батист Кольбер (1619—1683).

В 1662 г. законом ограничили норму комиссионных по откупам до одной шестой от цены откупа. Ранее она практически доходила до одной четвертой. После введения указанного закона в целом по основным откупам при небольшом повышении общего сбора налогов с 36,7 млн ливров до 39,4 млн ливров, или на 7%, доход государства вырос в 1662 г. по сравнению с 1661 г. с 10,9 млн ливров до 18,5 млн ливров, или почти на 70%. Расходы на сбор налогов, куда входили и комиссионные откупщиков, сократились с 25,8 млн ливров до 20,9 млн ливров, или более чем на 23 %^[6].

Переход от откупов к государственной системе установления и сбора налогов становился все более насущным. Отвечал он и интересам налогоплательщиков. Практические потребности неизбежно должны были породить научную теорию налогов и аппарат контроля за их поступлением.

В конце XVII — начале XVIII вв. в европейских странах стало формироваться административное государство, создававшее чиновничий аппарат и вводящее достаточно стройную и рациональную налоговую систему, состоящую из прямых и косвенных налогов. Из косвенных налогов особую роль играл акциз. Обычно он взимался непосредственно у городских ворот со всех ввозимых и вывозимых товаров. Иногда налогом облагалось только то, что ввозилось в страну, т. е. освобождались товары, идущие на экспорт.

Стройную научную теорию налогообложения создал шотландский экономист и философ Адам Смит (1723—1790). При этом в своей знаменитой книге «Исследование о природе и причинах богатства народов»^[7], изданной в 1776 г.,.

А. Смит опирался на многие труды своих предшественников^[8].

Четыре основных принципа установления и взимания налогов А. Смита являются и в наше время аксиомой для налоговых систем всех стран.

• 1. Принцип справедливости, утверждающий всеобщность обложения и равномерность распределения налога между гражданами соразмерно их доходам.
• 2. Принцип определенности, требующий, чтобы сумма, способ и время платежа были совершенно точно заранее известны плательщику.
• 3. Принцип удобности, предполагающий, что налог должен взиматься в такое время и таким способом, которые представляют наибольшие удобства для плательщика.
• 4. Принцип экономии, заключающийся в сокращении издержек взимания налога, в рационализации системы налогообложения.

По мнению А. Смита, там, где эти принципы не соблюдаются, каждое лицо, облагаемое налогом, отдается в большей или меньшей степени во власть сборщика налогов. Автор говорит про такие ситуации: «[Сборщик] имеет возможность отягощать налог для всякого неугодного ему плательщика или включать для себя угрозой такого отягощения подарок или взятку. Неопределенность обложения развивает наглость и содействует подкупности того разряда людей, которые и без того не пользуются популярностью даже в том случае, если они не отличаются наглостью и подкупностью. Точная определенность того, что каждое отдельное лицо обязано платить, в вопросе налогового обложения представляется делом столь большого значения, что весьма значительная степень неравномерности, как это, по моему мнению, явствует из опыта всех народов, составляет гораздо меньшее зло, чем весьма малая степень неопределенности. Каждый налог должен взиматься в то время или тем способом, когда и как плательщику должно быть удобнее всего платить его. Каждый налог должен быть так задуман и разработан, чтобы он брал и удерживал из карманов народа возможно меньше сверх того, что он приносит государственному казначейству. Налог может брать или удерживать из карманов народа гораздо больше того, что он приносит в казну государства следующими путями: во-первых, его собирание может требовать большого числа чиновников, жалованье которых в состоянии поглощать большую часть той суммы, какую приносит налог, и вымогательства которых могут обременить народ дополнительным налогом; во-вторых, он может затруднять приложение труда населения и препятствовать ему заниматься теми промыслам, которые дают средства к существованию и работу множеству людей»^[9].

Как видим, проблемы налогового администрирования ставились А. Смитом, как весьма важные, что вполне актуально и для нашего времени.

В конце XVIII в. в Европе закладывались основы современного государства, проводящего активную экономическую, в том числе финансовую и налоговую, политику, опирающуюся на научную основу.

А теперь вернемся в Россию времен императрицы Екатерины II (1729—1796). Царствовала она с 1762 года.

В 1775 г. Екатерина II внесла кардинальные изменения в налогообложение купечества. Она отменила все частные промысловые налоги и подушную подать с купцов и установила гильдейский сбор с них. Все купцы были распределены в зависимости от имущественного положения по трем гильдиям. Для того чтобы попасть в третью гильдию, нужно было иметь капитала более 500 руб. Имевшие меньший капитал считались не купцами, а мещанами и уплачивали подушную подать. При капитале от 1 тыс. до 10 тыс. руб. купец входил во вторую гильдию, а с большим капиталом — в первую. Объявлял о своем капитале каждый купец сам «по совести». Проверки имущества не производилось, доносы на его утайку не принимались. Первоначально налог взимался в размере 1% объявленного капитала. Через 10 лет было утверждено Городовое положение, которое повысило размеры объявляемых капиталов для зачисления в ту или иную гильдию. Ставка налога осталась прежней. Однако в дальнейшем она росла и в конце царствования Александра I составляла 2,5% для купцов третьей гильдии и 4% для купцов первой и второй гильдий.

Екатерина II преобразовала систему управления финансами. В 1780 г. была создана экспедиция о государственных доходах, разделенная в следующем году на четыре самостоятельные экспедиции. Одна из них заведовала доходами государства, другая — расходами, третья — ревизией счетов, четвертая — взысканием недоимок, недоборов и начетов. В губерниях для управления государственными имуществами, сбора податей, ревизии счетов, заведования другими финансовыми делами были созданы коллегиальные губернские казенные палаты. Губернской казенной палате были подчинены казначейства губернское и уездные, которые хранили казенные доходы. Казенные палаты просуществовали до XX в., хотя отдельные их функции подвергались изменениям. Таким образом, Екатерина продолжала курс Петра I на усиление местного самоуправления, передачу ему новых функций, наделение самостоятельными финансовыми ресурсами. В этот период укрепляются бюджеты городов.

В царствование Екатерины II были отменены многие откупа. Но нельзя не вспомнить, что в начале ее правления иногда принимались решения, которые давали быстрый финансовый эффект, но вряд ли были полезными в целом. Так, в 1765 г. было признано необходимым отдать на откуп винную торговлю, что и было сделано. Через два года откупа приобрели массовый характер. Увеличив доходы, они породили пьянство, злоупотребление в винной торговле, тайную продажу водки.

Что касается сохранявшегося подушного налога на основное население России, то при Екатерине II это был не совсем тот налог, который ввел Петр I. По Указу от 3 мая 1783 г. «подати с мещан и крестьян по числу душ полагаются единственно для удобности в общем государственном счете». Такой счет не должен стеснять плательщиков «в способах, ими полагаемых к удобнейшему и соразмерному платежу податей»^[10]. Община могла разверстать подушный налог, как считала нужным.

Развитие управления финансовыми делами государства и налогами произошло в царствование Александра I (1777—1825). В 1802 г. Манифестом царя «Об учреждении Министерств» создано Министерство финансов и определена его роль. В Манифесте говорилось:

«Должность Министра финансов имеет два главных предмета: управление казенными и Государственными частями, кои доставляют Правительству нужные доходы и генеральное всех доходов разсигнование по разным частям Государственных расходов»^[11].

В 1811 г. управление финансами было разделено между тремя ведомствами. Министерство финансов занималось всеми источниками доходов, Государственное Казначейство ведало расходами. Государственный контролер занимался ревизией всех счетов. Через 10 лет Государственное казначейство было включено в Министерство финансов на правах департамента.

В это время была разработана программа финансовых преобразований — «план финансов», связанная с именем крупного государственного деятеля М. М. Сперанского (1772—1839). Программа предлагала проведение ряда неотложных мер по упорядочению доходов и расходов и контролю за ними. Был введен принцип^[12]:

• 1. Расходы должны соответствовать доходам. Поэтому никакой новый расход не может быть назначен прежде, нежели найден соразмерный ему источник дохода.
• 2. Расходы должны разделяться:
  • а) по ведомствам;
  • б) по степени нужды в них — необходимые, без коих внутренняя и внешняя безопасность существовать не могут; полезные — кои принадлежат к гражданскому усовершенствованию; избыточные — кои принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; излишние и бесполезные — кои употребляются на предметы для правительства посторонние;
  • в) по пространству — общие государственные, губернские, окружные и волостные. Никакой сбор не должен существовать без ведома правительства, потому что правительство должно знать все, что собирается с народа и обращается в расходы;
  • г) по предметному назначению — обыкновенные и чрезвычайные расходы. Для чрезвычайных расходов в запасе должны быть не деньги, а способы их получения;
  • д) по степени постоянства — стабильные и меняющиеся издержки.

Мы считаем нужным сказать об отношении к расходам, даже отклонившись несколько от темы данной главы, поскольку вопрос о том, куда идут собранные налоги, и сегодня чрезвычайно актуален. Причем интересен как для правительства, так и для населения их уплачивающего.

В те же годы в России в налоговом администрировании появился еще один важный принцип, который мы назовем налоговым прогнозированием. Впервые его высказал известный экономист, начальник департамента Министерства финансов декабрист Н. И. Тургенев. В своем труде «Опыт теории налогов» он писал: «От недостатка предварительного исследования выбор налогов бывает часто не выгоден для Правительства. Желая наложить подать на одного, Правительство налагает оную на самом деле на другого. Желая введением подати ограничить прибыль купца, оно вместо того только заставляет потребителя платить за покупаемые товары дороже, выигрыш же купца не уменьшается»^[13].

Во второй половине XIX в. усложняющаяся налоговая система требовала реформ в области контроля за поступлением налогов, создания соответствующих административных учреждений.

До 1861 г. взиманием податей с государственных крестьян занимались выборные земские власти: десятские, сотские, целовальники. В поместьях, вотчинах ответственными за уплату налогов были приказчики. Деньги доставляли в уездный город, в земскую, посадскую или уездную избу. Некоторые общины согласно жалованным грамотам доставляли собранные налоги прямо в столицу, что получило распространение со времен Петра I. В 1861 г. эти функции были переданы мировым посредникам. В 1874 г. податной надзор передается уездной полиции. Всей работой на местах руководит исправник.

В 1880-е гг. создаются губернские и уездные податные присутствия. Губернское присутствие возглавлял управляющий казенной палатой. Оно состояло из членов общего присутствия казенной палаты, шести выборных лиц и шести кандидатов в выборные лица. Избирались они на три года губернским земским собранием, губернской думой и купеческим обществом.

Инициатором реформы налогового контроля выступил министр финансов Николай Христианович Бунге (1823—1895), академик Петербургской академии наук. По его инициативе в 1885 г. в России вводятся податные инспекторы, как финансовые работники на местах. Первоначально их численность была установлена 500 человек на всю Россию.

Н. X. Бунге считал, что передачу чинам финансового ведомства обязанностей полиции по взиманию окладных сборов нужно осуществить не позже, чем в течение трех лет, а в течение этого срока дать податным инспекторам полную возможность ознакомиться с ходом дел во всех подробностях. Он указывал, что деятельность сельских старост и волостных старшин с их писарями как сборщиков податей — чисто финансовая. Кроме того, в руках последних сосредоточивались крупные денежные суммы до взноса их в Казначейство. Наблюдения за правильностью отчетности почти не производилось. Нередки были случаи растрат и хищений.

При учреждении Государственным советом России должности податных инспекторов на них были возложены следующие обязанности:

• • наблюдение за правильностью торговли;
• • участие в качестве чиновников казенных палат в генеральных проверках торговли;
• • председательствование в уездных податных присутствиях, образуемых для раскладки дополнительного сбора с торговли и промыслов;
• • содействие казенным палатам по приведению в известность ценности и доходности имуществ;
• • исполнение поручений казенных палат;
• • исполнение других обязанностей, возложенных законом.

Летом 1885 г. состоялись назначения первых 222 податных инспекторов, из которых 100 человек имели высшее образование, 75 — среднее и 47 человек — низшее.

Н. X. Бунге снабдил их подробной инструкцией — «наказом», который содержал более широкий круг обязанностей, чем возложенные на податных инспекторов Госсоветом.

По привлечению имуществ к платежу казенных сборов податной инспектор должен был наблюдать, чтобы все земли были привлечены к платежу поземельного налога, и проверять правильность податного счета землевладения, уточнять доходность и ценность земельных угодий. Он был обязан проверять правильность раскладочных ведомостей по налогу с недвижимых имуществ, собирать сведения о составе наследств и удостоверяться в полной уплате пошлины. Для определения стоимости недвижимых имуществ в городах и посадах — проверять оценки по сборам страховыми и залоговыми оценками, а также продажными ценами на дома и наемными платежами за квартиры.

Податному инспектору предписывалось собирать и представлять казенной палате подробные сведения о состоянии торговли и промышленности, наблюдать, чтобы своевременно принимались меры по взысканию недоимок.

Он должен был определять, в какое время года крестьяне отдельных селений располагают наибольшими платежными средствами от сельского хозяйства и промыслов и соответствует ли это время установленным срокам платежа.

Податные инспекторы могли единолично возбуждать дела о нарушениях в установлении пошлин на право торговли и промыслов.

По поручению управляющего казенной палатой податной инспектор производил выездную ревизию казначейства.

Ежегодно податной инспектор представлял отчет о своей деятельности, включающий краткое обозрение истекшего года в податном отношении. В отчете показывались степень успешности поступления казенных сборов и обстоятельства, влиявшие в данном году на платежеспособность населения. В отчет включались сведения об обеспечении крестьянского населения хлебом урожая данного года как для продовольствия, так и для засева полей, об источниках дохода в крестьянских хозяйствах, включая отхожие и местные промыслы, о мирских расходах и сборах, о мирских капиталах, о средствах сельских банков и условиях пользования кредитами и т. д.

До учреждения податной инспекции надзор со стороны казенных палат за торговлей и промыслами был весьма слаб. Раз в год генеральную проверку их производили чиновники для особых поручений. Постоянный же надзор был возложен на волостных старшин и выборных торговых депутатов, которые в гораздо большей степени заботились о частных интересах торговцев и промышленников, чем о пополнении государственной казны. Уклонение от уплаты торговых пошлин носило массовый характер.

За три года (1882—1884 гг.), предшествовавших созданию податной инспекции, торговые пошлины составляли 61 248 тыс. руб. А за три года после ее создания (1886—1888 гг.) они возросли до 72 243 тыс. руб.^[14]

Существенных изменений в экономике России в эти годы не происходило.

В 1887 г. было назначено 2,5 млн руб. дополнительного раскладочного сбора, исключенного из расчета. Таким образом, рост поступлений в казну государства на 11 млн руб., или 17,9%, может быть отнесен преимущественно к деятельности податной инспекции.

Вскоре после ее создания начались работы по преобразованию оброчной подати бывших государственных крестьян в выкупные платежи. Вся разверстка выкупных платежей была произведена в кратчайшие сроки, если учитывать масштабы России, — за шесть месяцев.

Второй крупной работой стала переоценка в 1892 г. городских недвижимых имуществ. На основании данных податных инспекторов в 1893 г. общая сумма налога увеличилась против предыдущего года на 12%. При этом в ряде губерний, пострадавших от неурожая, налог был снижен с 10 до 14%. Для сравнения скажем, что рост этого налога на 12% перед тем был достигнут за восемь лет, с 1884 по 1892 г.

Далее на податные инспекции легла основная работа по введению в действие квартирного налога.

Без деятельного участия податных инспекций была бы невозможна реформа промыслового налога 1898 г.

В 1898 г. Государственным советом России была дана оценка работы податных инспекторов: «Как исполнительные органы казенных палат эти лица содействовали водворению более правильных приемов при исчислении и взимании податей и пошлин. Трудами их собраны разносторонние данные об экономическом положении населения, положенные в основу многих реформ, проведенных в финансовом законодательстве»^[15].

В начале XX в., во многом благодаря налаженной налоговой администрации, финансовое положение России в целом можно считать достаточно устойчивым. По крайней мере по бюджетной росписи на 1914 г. доходы были определены в сумме 3522 млн рублей, а расходы — 3303 млн рублей. Профицит в 219 млн рублей по тем деньгам был весьма значителен. Но исполнение бюджета из-за Первой мировой войны не было доведено до конца. Чтобы покрывать военные расходы, правительство Николая II (1868—1918) систематически повышало налоги, вводило новые акцизы, делало внутренние и внешние долги. Росла бумажно-денежная эмиссия, а вместе с ней инфляция. Сократился золотой запас России.

Финансовое положение существенно ухудшилось после Февральской революции 1917 г. Временное Правительство ни при одном из своих лидеров не смогло справиться с экономическими проблемами. Налоговая база была подорвана полностью. Хозяйство страны разваливалось. Деньги обесценились. При Правительстве А. Ф. Керенского (1881—1970), по свидетельству современников, оклеивать стены деньгами, так называемыми керенками, было дешевле, чем покупать на них обои.

После Октябрьской революции уже 8 ноября 1917 г. по новому стилю был создан Народный комиссариат финансов (Наркомфин), которому советское правительство поручило проведение финансовой политики. В структуру Наркомфина входили главное управление неокладных сборов и пошлин, отдел прямых налогов и пошлин. На работу были приняты некоторые сотрудники податной инспекции. Взыскание налогов производилось помимо финансовых органов местными советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Иногда привлекались Красная гвардия и милиция. Однако спад в финансовой системе продолжался.

Основным источником доходов стала эмиссия денег и контрибуция. Контрибуция нередко выступала в форме единовременного налога с буржуазных слоев населения. А с богатых (относительно^[16]) крестьян контрибуция собиралась в виде продовольственного налога.

Восстановление хозяйственной жизни страны произошло после провозглашения новой экономической политики (НЭП). Начали действовать экономические законы. Была разработана система налогов, при этом использовался опыт дореволюционной России. Начал налаживаться полностью разрушенный в ходе двух революций податной аппарат.

После отмены НЭПа финансовая система нашей страны эволюционировала в направлении, противоположном процессу общественного развития. Формирование бюджетов всех уровней перешло от налогов к административным методам изъятия прибыли предприятий и перераспределению финансовых ресурсов через Министерство финансов СССР, его республиканских и местных органов. Это определялось основными формами собственности.

В XX в. в западных странах велись исследования в области налогообложения, проводились налоговые реформы, в 1950;е гг. был разработан и широко введен в практику налог на добавленную стоимость. После Второй Мировой войны налоги неоднократно снижались. При этом реформам содействовало усиление системы налогового контроля. Изучаются методы государственного регулирования экономики с использованием налогового механизма, подавления циклического развития.

Переход экономики страны к рыночным отношениям в годы перестройки в корне изменил финансовую систему и потребовал быстрого создания налоговой администрации для контроля за предприятиями и организациями различных форм собственности. Многоукладность экономики возникла в последние годы СССР в виде кооперативов, товариществ, акционерных обществ, предприятий с иностранным участием, малых предприятий, индивидуальных предпринимателей, была легализована частная собственность на средства производства, сначала с использованием термина «индивидуальная». Практически с 1986 г. появились налоговые правоотношения с принятием Закона СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности». В 1988 г. был принят Закон «О кооперации в СССР». В том же году в структуре финансовых органов были образованы инспекции, которые стали накапливать опыт работы в рыночных условиях.

• [1] Пятины — административно-территориальные области в Новгородской землев XV—XVIII вв.
• [2] Подробнее см.: Соловьев С. М. Сочинения. В 18 кн. Книга III. История Россиис древнейших времен. М.: Мысль, 1989. Том 5. С. 144.
• [3] Ключевский В. О. Сочинения. В 9 т. Т. 4. Курс русской истории. Ч. IV. М.: Мысль, 1989. С. 100.
• [4] Перепись учла 5600 тыс. податных душ мужского пола, в том числе 5400 тыс. крестьян и 183,4 тыс. посадских людей, неподатное население исчислялось в 515 тыс. душмужского пола, а общая численность населения — 15,5 млн человек.
• [5] 2 Соловьев С. М. Публичные чтения о Петре Великом. М.: Наука, 1984. С. 136.
• [6] См.: Малов В. Н. Ж. Б. Кольбер. Абсолютистская бюрократия и французское общество. М.: Наука. 1991.
• [7] Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. В 2 т. М.: Соцэк-гиз, 1935.
• [8] Из них считаем необходимым особо отметить английского врача и экономистаУильяма Петти (1623—1687).
• [9] Смит А. Указ соч. Т. 2. Стр. 341—342.
• [10] Ключевский В. О. Сочинения. В 9 т. Т. 8. М.: Мысль, 1990. С. 203.
• [11] Полное собрание Законов Российской империи: Собрание первое:: с 1649 г. по 12 декабря 1825 г. В 42 т. Т. XXVII. 1802—1803. Спб.: Тип. 2-го отд-ния Собств. Е. И. В. канцелярии, 1830. С. 243.
• [12] См.: Озеров И. X. Основы финансовой науки: курс лекций. В 2 вып. Вып. 2. Бюджет; формы взимания; местные финансы; государственный кредит. М.: ТипографияТ-ва И. Д. Сытина, 1908. С. 32.
• [13] Тургенев Н. И. Опыт теории налогов. СПб.: Типография Н. Греча, 1818. С. 238.
• [14] Податная инспекция в России (1885—1910 гг.). Очерк деятельности податной инспекции за 25 лет ее существования в связи с развитием прямого обложения.СПб., 1910. С. 49.
• [15] Озеров И. X. Основы финансовой науки. Вып. 2. С. 102.
• [16] Продналогом облагались не только кулацкие хозяйства, но и хозяйства крестьян-середняков.