Государственный механизм. 
История отечественного государства и права

Переход к новой форме государства, конечно, заметно и сильно отразился на государственном механизме.

Прежде всего это коснулось формы правления. Последняя феодальная республика — Псковская была ликвидирована в начале XVI в. В данный период на территории нашей страны установилось полное единство формы правления — монархия, имеющая, однако, свою специфику, — сословно-представительная.

Монарх. Переход к новой форме монархии сопровождался укреплением власти монарха, которое находит свое внешнее выражение в новой титулатуре. В 1547 г. Иван IV провозглашается царем. Как помним, это делали уже его дед и отец, которым, однако, не удалось получить всеобщего признания. Иван Грозный этого достиг, и именно в силу укрепления своей власти.

Иван IV высоко ставил свое царское положение. Он создал даже теорию о двух видах, двух сортах государей. Первый сорт — монархи «по божескому соизволению», второй — выборные. Себя он относил, соответственно, к первому и считал равными себе лишь турецкого султана и отчасти французского короля. Шведский и германские короли, которых избирают курфюрсты (князья) — монархи второго сорта. Свое пренебрежение к последним он выразил в известном письме к Елизавете I в 1570 г. Разгневанный неудачным сватовством к одной из английских герцогинь, в котором королева не приняла должного участия, он сочинил письмо, содержавшее одну фразу сразу с тремя оскорблениями. Главным из них было последнее: «а торговые мужики тобою командуют». Иван имел в виду, разумеется, парламент, который играл в Англии большую роль.

Все эти потуги царя, не говоря уже об опричнине, издавна побуждали историков считать Ивана Грозного уже абсолютным монархом, во всяком случае, самодержцем. Самодержавие в старинном его понимании, т. е. внешняя независимость государства, прежде всего от татар, действительно имело место, причем еще задолго до Ивана IV. Однако некоторые авторы, в том числе и современные, склонны рассматривать его как абсолютизм, т. е. неограниченную монархию, независимость не только от внешних сил, но и от внутренних. Так подходил к вопросу еще В. О. Ключевский, а из наших современников, например, Д. Н. Альшиц^[1], А. А. Зимин и А. Л. Хорошкевич^[2], Р. Г. Скрынников, хотя последний признает появление «некоторых черт» сословно-представительной монархии при Иване Грозном^[3]. В то же время некоторые историки^[4] и, пожалуй, все правоведы вслед за С. В. Юшковым говорят о возникновении сословно-представительной монархии в середине XVI в.^[5] К этому имеются все основания, поскольку именно в этот период возникают специфические новые органы и трансформируются некоторые старые, в первую очередь Боярская дума.

Эпоха сословно-представительной монархии, будучи самостоятельным этапом в истории феодального государства, в то же время представляла собой переходный к абсолютизму период, в течение которого накапливались элементы новой исторической формы государства. Это становится особенно заметным в XVII в., точнее, в его второй половине, в правление Алексея Михайловича, что отметил в свое время еще С. В. Юшков, а в последние годы прекрасно показал А. Г. Маньков^[6].

Боярская дума — старый орган. Для эпохи сословно-представительной монархии характерно изменение ее состава, в силу чего название перестало соответствовать его содержанию: Иван IV ввел в Думу «худородных мужиков».

С самого начала своего правления царь делал попытки подмять боярское представительство. Уже в феврале 1549 г. он собрал совещание, на котором обвинил бояр во всякого рода грехах и заставил их покаяться. Исследователи объясняют это тем, что в стране было беспокойно, в силу чего и само требование царя, и покаяние бояр стало знаком заключения как бы мирного договора перед угрозой народных возмущений^[7].

В состав Думы были включены не только окольничьи, но и худородные люди — сначала думные дворяне, а потом и думные дьяки, ставшие новыми придворными чинами. Впрочем, Иван Грозный заставил плясать под свою дудку и титулованную верхушку Думы. Ибо угроза опалы, со всеми вытекающими отсюда последствиями, усмиряла и самых строптивых. Царь, например, мог поднести опальному боярину на пиру чашу с отравленным вином, которую тот, конечно, не мог не осушить. «Опьяневшего» выносили с пира.

При Иване IV состав Думы был полностью обновлен, но в начале XVII в. она опять становится более боярской. Романовы пополнили этот орган знатью, выдвинувшейся в новое время.

Реальное значение Думы в течение рассматриваемого периода также не остается неизменным. Во второй половине XVI в. она играет большую роль, чем в XVII в., хотя на всем протяжении своего существования обладала весьма серьезной властью.

Дума не имела какой-то особой компетенции, она занималась теми же вопросами, что и царь; важнейшие из них обычно обсуждались совместно. Иногда царь утверждал акты, принятые Думой с его разрешения без него. Однако бывало, что Дума принимала постановления и без такой санкции. В свою очередь, и царь законодательствовал порой без помощи думцев.

Значение Боярской думы особенно возрастает во времена междуцарствия, которыми был обилен этот период. В таком случае она становилась главным органом. Избалованные этим положением думцы при избрании очередного царя стремились взять с него обещание об ограничении власти. Иногда это удавалось.

С. В. Юшков считал, что Дума стала терять свое значение во второй половине XVII в. По мнению же А. Г. Манькова Дума, несмотря на то, что в это время Россия врастает в абсолютизм, все еще активно участвует в законодательной деятельности и сохраняет свое значение высшего органа государственной власти^[8].

В отличие от Боярской думы, которая была старым органом, приспособленным к новым условиям, Земские соборы представляют собой новый и притом наиболее яркий орган сословно-представительной монархии. Термин этот, правда, возник позже, притом в научной литературе. Именно в Земских соборах были представлены все или почти все сословия.

Широкие совещания для решения важнейших вопросов государства созывались и раньше. Это были феодальные съезды — советы верхушки феодалов, светских и церковных. Но Земские соборы принципиально отличались. В них также участвовали бояре и духовенство, но новым было представительство от широких кругов дворянства, от купцов и посадского населения, в том числе черного. На Соборе в 1613 г. при избрании Михаила Романова царем были представители и от крестьян, конечно, черносошных, но в ничтожном количестве — двое из 700 делегатов. Правда, еще на первом Соборе в 1549 г. сам царь выступил как защитник крестьян и даже холопов^[9].

Датировка первого Земского собора спорна, в том числе и потому, что сама форма этого органа первоначально была довольно расплывчатой. Н. Е. Носов показывает, как собирался первый из них. В феврале 1549 г. царь то ли собрал расширенное заседание Боярской думы, с привлечением тогдашней общественности, то ли создал уже принципиально новый орган. Во всяком случае, в этом совещании участвовали, кроме бояр, представители верхушки духовенства, включая митрополита, дворяне, дети боярские, т. е. почти все тогдашние сословия. Думается, что можно согласиться с мнением авторов, считающих данное совещание Земским собором.

Это собрание называют обычно «собором примирения», поскольку Иван IV, вступив на царский престол, решил разделаться с обижавшими его в детстве и юности боярами, но под давлением обстоятельств вынужден был «помириться» с ними. В литературе в то же время высказывается мнение, что своеобразная победа бояр была отнюдь не полной, как раз наоборот, на Соборе заявили о себе и были в определенной мере обласканы низшие слои феодалов — дети боярские и дворяне, т. е. что он носил компромиссный характер.

Спорен вопрос и о втором Соборе. Одни авторы считают, что он состоялся в 1550 г. и именно на нем был принят царский Судебник. Другие полагают, что такого Собора вообще не было. Бесспорно историческое существование Собора 1566 г., решавшего важные вопросы, и прежде всего о Ливонской войне. Особое место в истории занимает Собор 1613 г., положивший начало династии Романовых. Вообще XVII в., его первая половина — это пора расцвета Земских соборов, заседавших почти непрерывно. Однако на этом она и кончается, притом весьма знаменательно — решением о согласии на принятие Украины в состав России (1653 г.).

Не менее спорна история соборов конца XVII в. С. В. Юшков считал их ненастоящими, с чем и связывал завершение истории сословнопредставительной монархии.

Земские соборы состояли из трех основных частей. В них входили обычно целиком: Боярская дума, Освященный собор (собор высшего духовенства), собрание представителей разных чинов людей, т. е. дворянство, купечество и т. д. «Третья палата» первоначально назначалась, а потом избиралась на местах, по уездам, что стало зародышем российского избирательного права. На Соборе 1566 г. присутствовали представители только московского дворянства, 1598 г. — уже и периферийного. При этом делегатами были местные чиновники. В том и другом соборах заседали и делегаты от купечества, но только московского^[10].

Созывались Земские соборы обычно царем или временно заменяющей его властью (Боярской думой, патриархом).

По поводу государственно-правового значения Земских соборов высказываются различные мнения. Одни авторы полагают, что оно сводится к роли информационных совещаний^[11], другие видят в соборах орган, аналогичный западноевропейским парламентам, Генеральным штатам, Рейхстагу и т. д., т. е. орган властный, без которого монарх не мог обойтись.

Обычно Земские соборы собирались, когда нужно было проводить какие-либо важные государственные мероприятия, на которые у царя не хватало собственных сил и средств. Иными словами, юридической обязанности созывать соборы у царей не было, но нужда заставляла делать это. Соборы нужны были для приискания дополнительных средств, решения вопросов о войне и т. п.

Никакой определенной компетенции они не имели. Круг их прав и полномочий также не был формально определен, все это вытекало из потребностей момента. Таким образом, если соборы и были схожи с западно-европейскими парламентами, то лишь в принципе.

В этой связи важно соотношение царя и Земского собора. В рассматриваемый период возник порядок, согласно которому царь при вступлении на престол должен был быть избран Собором. Прецедент создал Борис Годунов, имевший довольно шаткие права на трон и потому особенно нуждавшийся в поддержке общественности. В еще более сомнительных условиях избирался в цари Василий Шуйский. Даже правомерность избравшего его собрания в литературе подвергается сомнению^[12]. Тем не менее никто не отменял принцип первородства и единонаследия, более того, такой порядок престолонаследия как раз укрепился. Таким образом, царь, который уже в силу своих наследственных прав мог претендовать на престол, в то же время еще избирался Собором. Правда, Алексея Михайловича посадили на трон, по существу, обойдя Собор^[13].

Переход к сословно-представительной монархии знаменовался изменениями и в системе органов управления, как высших, так и местных. В центральном управлении дворцово-вотчинная система заменяется новой, приказной, системой.

Как помним, первые учреждения приказного порядка зародились еще в конце XV в. Но теперь такая система становится всеобъемлющей и господствующей. Ее введение обусловлено прежде всего обострением классовой (например, учреждение Разбойного приказа) и внутриклассовой борьбы, в том числе требованиями дворянства и купечества, рвавшихся к власти. Старая система не могла их устраивать.

Приказы создавались без какого-либо плана, по мере надобности. Так, Иван IV, изображавший себя отцом подданных, в самом начале своего царствования создал Челобитный приказ. Учреждались приказы для обслуживания царя и его семьи (например, Золотошвейный приказ для обеспечения царицы материалами для рукоделья).

В силу бесплановости создания приказов четкого разграничения компетенции между ними не было. Иногда несколько приказов занимались однородным или даже одним и тем же делом. Например, три приказа ведали государственными доходами. Иногда, наоборот, один приказ занимался весьма разнородными вопросами. Например, Приказ золотого и серебряного дела ведал царской посудой и, кроме того, руководил кавалерийскими полками иноземного строя.

Приказная система, будучи новой по сравнению с дворцово-вотчинной, в то же время носила на себе ее отпечаток, так как не была создана путем ее отмены, а постепенно вырастала из нее. Пережитками старой дворцово-вотчинной системы были прежде всего уже упоминавшиеся приказы, обслуживавшие личные потребности царя (Ловчий, Сокольничий, Постельничий, Сытный, Бронный, Конюшенный)^[14]. Были и приказы, совмещавшие общегосударственные функции с удовлетворением личных потребностей царя. Казенный приказ, например, не только выполнял финансовые функции, но и заведовал царским гардеробом, что не удивительно, поскольку одежда, а тем более царская, стоила огромных денег, и затраты на это перелагались тем самым на государственный счет. Впрочем, понятия «государственный» и «государев» в то время практически не различались.

В середине XVII в. стали проводиться мероприятия по упорядочению приказной системы: несколько приказов отдавались под управление одного лица, приказы сливались, был учрежден Тайный приказ, сконцентрировавший контроль над всем управлением.

Те же причины, которые вызвали изменения в высших органах управления, потребовали перестройки и местных органов, также имевших свою специфику.

На местах особенно остро ощущалось социальное напряжение. Прежде всего это относится к крестьянам, закрепощение которых после Судебника 1497 г. усилилось. В XVI в. отмечается процесс вытеснения черносошных крестьян с их земель монастырями и дворянами-помещиками и стремление превратить эту категорию трудящихся в крепостных. Урезаются права посадского низа. Ухудшается положение даже низших слоев господствующего класса. Централизация государства, лишение княжат политической власти делали ненужными их дружины. В то же время обеднение этой категории феодалов заставляло их освобождаться от ненужных слуг. В совокупности все эти явления приводили к тому, что наиболее активные элементы названных категорий населения начинали бороться с существующим строем, но в весьма специфической форме — путем разбойничества. Лишние люди становились «лихими людьми».

Эти-то явления и принуждали государство перестраивать местные органы управления, чтобы противопоставить «лихим людям», да и просто восстающим крестьянам силу в лице новых органов. Первоначально, однако, была сделана попытка использовать и закрепить старую систему, и прежде всего уже известных нам городовых приказчиков.

Городовые приказчики, как помним, были представителями центра на местах, подобно наместникам и волостелям. Однако они существенно отличались от кормленщиков, главным образом тем, что формировались из местных дворян, заинтересованных в борьбе с восстающими крестьянами^[15].

Специфическим занятием городовых приказчиков был сбор так называемого посошного ополчения, т. е. вспомогательного войска из крестьян, призываемого пропорционально налогообложению (по сохам). Использовали такое ополчение и для строительства крепостей, городов, мостов и пр. Кроме того, городовые приказчики должны были заботиться о ямской службе, т. е. о предоставлении ямских подвод для государственных нужд и пр. Им полагалось следить за несением военной службы детьми боярскими своей округи, в частности бороться с дезертирами. Делалось это порой следующим образом: пойманного дезертира, связав, отправляли обратно в его воинскую часть, иногда били кнутом; могли даже, отобрав поместье, казнить.

К названным вскоре добавилась функция — обеспечивать войска, стоящие на подвластной городчику территории, всем необходимым для службы (пропитанием, кормом для лошадей, даже порохом). В свою очередь, они должны были охранять местное население от бесчинств ратных людей, заниматься и сельхозработами в дворцовом ведомстве, обслуживая непосредственно великого князя.

Таким образом, хотя городовой приказчик был по преимуществу военно-административной фигурой, тем не менее он ведал и более широким кругом дел в сфере местного управления. При этом деятельность городовых приказчиков не ограничивалась собственно городами, а распространялась и на уездные земли.

Во второй половине XVI в. городовые приказчики в основном занимались вопросами финансово-податного управления, а также надзора за великокняжеским земельным фондом. Их деятельность постепенно теснила наместников и волостелей и способствовала переходу местного управления в руки создаваемых губных органов, заменивших в 1539—1541 гг. систему кормления.

Одной из причин этой реформы была, в первую очередь, плохая работа кормленщиков: наместники и волостели не обеспечивали защиту местных феодалов от «лихих людей», так как интересы мелких феодалов были чужды боярству, кормленщики были заняты заботой о корме. Кроме того, дворянству самому хотелось «покормиться», не оставляя такую важную статью дохода боярам, которые от кормов богатели и крепли.

Первоначально в функции губных изб входила лишь борьба с «лихими людьми». Впоследствии их компетенция все более расширяется.

Губное самоуправление включало людей, кровно заинтересованных в местных делах. Оно вводилось первоначально в отдельных местностях специальными грамотами. Под губой понималась определенная территориальная единица, округ. По Белозерской и Каргопольской грамотам — первым документам о самоуправлении, в состав соответствующих органов входили старосты, десятские и «лутчие люди из крестьян», а возглавляли такие органы губные головы, избиравшиеся из детей боярских. Предусматривалось, что губные головы должны быть грамотными. Выборы в губные учреждения проходили по сословному принципу: дети боярские избирали своих представителей, а крестьяне — своих. Все они содержались за счет местного населения. В компетенцию губных учреждений входила борьба с разбойниками и татями, а также с «лихими людьми», притом ведомыми, т. е. известными. В силу этого им предоставлялись широкие права в выборе санкций за соответствующее преступление, вплоть до смертной казни. Не возбранялось и убить преступника при погоне за ним.

Хотя губные органы, как уже говорилось, были учреждениями мелких феодалов, иногда их возглавляли и достойные того (прежде всего грамотные) крестьяне.

Губное самоуправление вводилось преимущественно в тех местах, где были сильны помещики. В уездах же с преобладанием торговли и ремесла применялось земское самоуправление, притом в более поздние годы. Некоторые авторы связывают это с Собором 1550 г., на котором царь просил народ помириться с кормленщиками^[16]. В действительности это примирение привело к замене кормления самоуправлением. Компетенция земских органов, аналогичная губным, была в то же время несколько шире, чем у последних. Они выполняли все функции местного управления и суда. Такие органы вводились и в тех уездах, где уже были губные. Поэтому возникал вопрос об их соотношении. В одних случаях обе системы работали совместно, в других — земские учреждения добивались ликвидации губных.

В XVII в. размах крестьянских восстаний поставил вопрос об усилении местной власти. Поэтому в дополнение к самоуправлению создается воеводско-приказное управление. В каждый уезд стали посылать воевод, которые сосредоточили в своих руках все административные функции. Они имели военную силу, которой могли распоряжаться. Чтобы воеводы занимались положенными делами, а не превратились опять в кормленщиков, был предпринят ряд мер: назначались они на короткий срок, им устанавливалось определенное жалованье и запрещалось брать кормы или заставлять людей что-либо делать для себя; воеводы не могли вступать в обязательственные отношения с местными людьми.

• [1] См.: АлыиицД. Н. Начало самодержавия в России. М., 1988.
• [2] См.: Зимин А. А., Хорошкевич А. Л. Указ. соч. С. 5 и др.
• [3] См.: Скрынников Р. Г. Иван Грозный. С. 60.
• [4] См.: Носов Н. Е. Становление сословно-представительных учреждений в РоссииЛ., 1969.
• [5] Свод точек зрения по различным вопросам истории сословно-представительноймонархии в России блестяще сделал датский исследователь С. О. Кристенсен (См.: Кристенсен С. О. История России XVII в. Обзор исследований и источников. М., 1989).
• [6] См.: Маньков А. Г. Законодательство и право России второй половины XVII в. СПб., 1998. С. 30—31.
• [7] См.: Носов Н. Е. Указ. соч. С. 15—16.
• [8] См.: МаньковА. Г. Законодательство и право… С. 31.
• [9] См.: Носов Н. Е. Указ. соч. С. 16—17.
• [10] См.: Алексеев В. Земские соборы Древней Руси. Ростов н/Д, 1904. С. 25.
• [11] См.: Торке Х.-Й. Так называемые земские соборы в России. С. 6.
• [12] См.: Морозов Л. Е. Василий Иванович Шуйский // Вопросы истории. 2000. № 10.С. 72—86.
• [13] См.: Вышегородцев В. И. Государство и церковь в России в середине XVII в. //Науч. труды Моек. пед. гос. ун-та им. В. И. Ленина. Ч. 1. М., 1996. С. 35.
• [14] См.: Алыииц Н. Д. Указ. соч. С. 188.
• [15] См.: Носов Н. Е. Очерки по истории управления Русского государства первой половины XVI в. М.; Л., 1957. С. 115.
• [16] См.: Алексеев В. Земские соборы Древней Руси. С. 21, 23—24.