Участие прокурора в арбитражном процессе. 
Общие положения

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • историю развития законодательства об участии прокурора в арбитражном процессе;
• • цели участия прокурора в арбитражном процессе;
• • содержание процессуальной правоспособности прокурора;
• • основания участия прокурора в арбитражном процессе;
• • особенности процессуального статуса прокурора в арбитражном процессе;

уметь

• • анализировать, толковать и правильно применять нормы арбитражного процессуального законодательства, регулирующие участие прокурора в арбитражном процессе;
• • правильно и своевременно реагировать на нарушение публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц, прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности путем правильной реализации полномочий прокурора в арбитражном процессе;

владеть

• • системой знаний, позволяющей оперировать основными понятиями и категориями арбитражного процессуального права, регулирующего участие прокурора в арбитражном процессе;
• • навыками анализа, толкования и практического применения норм арбитражного процессуального права, законодательства о прокуратуре РФ, других федеральных законов в указанной сфере;
• • навыками правильного составления и оформления процессуальных документов.

Ключевые слова: законодательство о судопроизводстве в арбитражных судах, арбитражный процесс, процессуальная правоспособность прокурора, компетенция прокурора, основания участия прокурора в арбитражном процессе, публичные интересы, права и обязанности прокурора.

История развития законодательства об участии прокурора в арбитражном процессе

Арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции АПК РФ и другими федеральными законами.

Задачами судопроизводства в арбитражных судах являются (ст. 2 АПК РФ):

• 1) защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере;
• 2) обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
• 3) справедливое публичное судебное разбирательство в разумный срок независимым и беспристрастным судом;
• 4) укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
• 5) формирование уважительного отношения к закону и суду;
• 6) содействие становлению и развитию партнерских деловых отношений, формированию обычаев и этики делового оборота.

Институт участия прокурора в арбитражном процессе традиционно рассматривается как форма государственного влияния на соблюдение законности, предупреждение и устранение правонарушений в экономической сфере. Реализуя определенные в Законе о прокуратуре приоритетные цели единства и укрепления законности, прокуратура самостоятельно, а также во взаимодействии с судом осуществляет важную правозащитную функцию.

Создание независимой судебной системы, приспособленной для рассмотрения экономических споров между субъектами предпринимательской деятельности, берет начало с принятия Закона РСФСР от 04.07.1991 № 1543−1 «Об арбитражном суде». Соответственно о развитии правового регулирования участия прокурора в законодательстве о судопроизводстве в арбитражных судах можно говорить исключительно в период деятельности арбитражных судов как органов судебной власти, входящих в судебную систему РФ. И лишь для чистоты анализа позволим себе коротко остановиться на основных аспектах законодательного регулирования участия органов прокуратуры в разрешении хозяйственных споров до образования системы арбитражных судов^[1].

В связи с этим обратимся к ряду нормативных актов, регулирующих деятельность государственных арбитражей и устанавливающих процессуальные взаимоотношения между этим органом и прокуратурой.

Наряду с министерствами, государственными комитетами, ведомствами и другими органами, наделенными полномочиями по обращению в арбитраж в интересах входящих в их систему предприятий, учреждений и организаций, действующие на тот момент Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, утвержденные постановлением Совета министров СССР от 05.06.1980 № 440, наделяли и прокурора правом обращения в арбитраж. Объектом защиты прокурора в вышеназванном документе обозначены интересы государственных, кооперативных и других предприятий, учреждений и организаций (п. 3).

До этого времени процессуальные полномочия прокурора исчерпывались лишь предоставленной ему возможностью опротестовывать противоречащие закону акты, принимаемые органами государственного арбитража в порядке осуществления функции прокурорского надзора за исполнением законов.

Дальнейшее взаимодействие прокуратуры и арбитражного суда связано с принятием Закона РСФСР от 04.07.1991 № 1543−1 «Об арбитражном суде» и позже — АПК РФ от 05.03.1992. Статья 3 АПК РФ 1992 г. закрепляла, что арбитражный суд рассматривает дела по заявлению прокурора, обращенные в защиту государственных и общественных интересов.

Особенности участия прокурора в арбитражном процессе того периода отражала ст. 34 АПК РФ 1992 г., в соответствии с которой прокурор принимает участие в арбитражном процессе в случаях предъявления иска в арбитражный суд, либо принесения протеста на решение арбитражного суда. Аналогичное положение относительно статуса прокурора сохранилось и в ст. 4 и 41 АПК РФ 1995 г.

Конкретизированы случаи участия прокурора в арбитражном процессе в приказах Генеральной прокуратуры РФ от 01.08.1995 № 41 и от 24.10.1996 № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе». В этих документах Генеральная прокуратура РФ рекомендовала проявлять особое внимание искам в защиту интересов государственных, муниципальных предприятий, когда последние сами по независящим от них причинам не имели возможности обратиться в суд, либо соответствующее обращение не последовало вследствие недобросовестности их должностных лиц. В последнем случае Генеральная прокуратура РФ наряду с предъявлением иска рекомендовала решать вопросы о привлечении виновных к ответственности.

Если обратиться к арбитражному процессуальному законодательству, то принятый в 2002 г. АПК РФ существенно ограничил права прокурора, как по возбуждению гражданских дел, так и участию в процессе. В соответствии со ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

• — с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих нрава и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
• — с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;
• — с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.

В постановлении Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъясняется право прокурора на обращение в арбитражный суд по делам, перечисленным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ^[2]. По указанным в законе категориям дел, перечень которых является исчерпывающим, прокурор вправе вступить в дело, с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, на любой стадии арбитражного процесса.

Аналогичным образом трактуется положение прокурора в арбитражном процессе и в нормативных документах Генеральной прокуратуры РФ того периода, в частности в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 22.08.2002 № 38−15−02 «О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», а также в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 05.06.2003 № 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве», в которых обращается внимание на недопустимость расширительного толкования ч. 1 ст. 52 АПК РФ.

Несмотря на такой подход законодателя, высших судебных органов и прокуратуры, анализ дел, состав которых перечислен в п. 1 ст. 52 АПК РФ, позволяет сделать вывод, что целевые установки участия прокурора в сфере экономического правосудия остаются прежними — защита государственных и общественных интересов. Содержание ст. 52 АПК РФ свидетельствует лишь о конкретизации публичного интереса, подлежащего защите прокурором. Доказательством тому является как публичность защищаемого интереса в перечисленных категориях дел, так и субъектный состав их участников^[3]. Но при таком приеме законодательного регулирования многие публичные интересы оказались лишенными защиты, поскольку невозможно обозначить в законе все случаи нарушения государственного или общественного интереса, так или иначе требующих процессуального вмешательства прокурора^[4].

Развитие экономики, изменения в законодательстве и организации прокурорского надзора требуют совершенствования надзорной функции прокурора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности. В настоящее время наметилась тенденция официального подключения органов прокуратуры к вопросам, связанным с защитой интересов субъектов предпринимательской деятельности, в первую очередь субъектов малого и среднего бизнеса.

Генеральным прокурором РФ Ю. Я. Чайкой на 7-й конференции генеральных прокуроров государств — членов Совета Европы отмечено, что важное свойство российской прокуратуры, в отличие от других органов правоохраны и суда, — ее способность и полномочия реагировать на нарушения, затрагивающие права многих граждан. Состояние российского общества таково, что в прокурорской защите сегодня нуждаются не только социально незащищенные слои населения, но и граждане — субъекты предпринимательской деятельности, имеющие право на свободу этой деятельности.

Характерно, что еще в 2001 г. авторами был сделан вывод о необходимости дополнения арбитражного процессуального законодательства нормой об обязательном участии прокурора в арбитражном процессе в защиту экономических интересов государственных, муниципальных предприятий и учреждений, что в итоге будет способствовать эффективности правосудия в случаях незаконной приватизации, занятии запрещенными видами деятельности, неисполнения обязательств в пользу государства, фиктивного банкротства предприятий, имеющих стратегическое значение и т. д.^[5]

Напомним, что Закон о прокуратуре не наделял прокурора правом обращения в суд за защитой интересов организаций и предпринимательских структур, поскольку действовавший на тот момент Закон РСФСР от 25.12.1990 № 446−1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» запрещал вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий, определяя субъектов предпринимательской деятельности как самостоятельных участников гражданского оборота.

Правовые основы развития предпринимательства в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» прокурорам рекомендовано принять дополнительные меры по укреплению законности в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, особенно субъектов малого и среднего бизнеса.

Новые задачи в экономической сфере возложены на органы прокуратуры приказом Генеральной прокуратуры РФ от 19.11.2008 № 236 «Об утверждении программы действий органов прокуратуры Российской Федерации в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» .

При этом, как неоднократно отмечалось Генеральной прокуратурой РФ, не должен ослабевать надзор за исполнением законов самими хозяйствующими субъектами, которые наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.

Законодательные новеллы, закрепившие па самом высоком уровне роль прокурора в обеспечении законности в предпринимательской сфере, находят свое дальнейшее развитие в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» .

В условиях нестабильной экономической ситуации перед прокуратурой стоит задача сосредоточить свои усилия на надзоре за исполнением законодательства при расходовании средств государственной поддержки с целью предотвращения фактов их нецелевого использования, соблюдением прав хозяйствующих субъектов, в том числе связанных с устранением административных барьеров в предпринимательской деятельности; на пресечении неправомерных действий при использовании государственного и муниципального имущества, противоправного захвата имущества, на устранении конкуренции.

Таким образом, законодатель в принципе допускает возможность вмешательства прокурора в сферу экономики. Развитие законодательства о судопроизводстве в арбитражных судах должно обеспечить оптимизацию и достижение необходимого баланса в защите прав и законных интересов, как государства и общества в целом, так и отдельных структур предпринимательской деятельности^[6].

Переломным моментом в современной истории правового регулирования участия прокурора в правосудии по экономическим спорам явилось постановление Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе», в котором обобщены данные ранее разъяснения высшего судебного арбитра арбитражной юрисдикции и Генеральной прокуратуры РФ, касающиеся процессуального статуса прокурора при разбирательстве дел в арбитражном судопроизводстве. Общим итогом высказанной позиции ВАС РФ явилось расширение полномочий прокурора в арбитражном процессе, направленных на защиту публично-правовых образований.

Таким образом, развитие рыночных отношений объективно не может не влечь функциональной реорганизации прокурорской системы, а также ее важной процессуальной составляющей — форм и средств реагирования прокурора на нарушения законности в сфере экономической деятельности. Об этом свидетельствуют исторические этапы развития отечественного арбитражного процессуального законодательства, определяющего уровень правового регулирования участия прокурора в арбитражном процессе.

• 1. Советский период развития арбитража — прокурор имеет право на обращение в арбитраж в защиту интересов государственных, кооперативных и других предприятий, учреждений и организаций.
• 2. Арбитражные суды в период действия АПК РФ 1992 г. и АПК РФ 1995 г. (1992−2002 годы) — прокурор принимает участие в арбитражном процессе посредством предъявления иска в арбитражный суд в защиту интересов государства и общества либо принесения протеста на решение арбитражного суда.
• 3. Арбитражные суды в период действия АПК РФ 2002 г.:
  • — (2002−2012 годы) — ограничение участия прокурора в арбитражном процессе посредством указания на категории дел, по которым прокурор может участвовать в арбитражном процессе;
  • — (2012 г. — по настоящее время) — расширение полномочий прокурора по защите интересов неопределенного круга лиц, других публичных интересов в арбитражном процессе, в том числе возможность обращения в суд по категориям дел, не указанным в АПК РФ, но предусмотренных законодательством^[7].

• [1] См.: Аликов В. Р. Развитие законодательства об участии прокурора в гражданском процессе России XVIII—XX вв.еков.
• [2] В связи с упразднением ВАС РФ разъяснения, но вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, данные Пленумом ВАС РФ, сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом ВС РФ.
• [3] См.: Моисеев С. В. Характер защищаемого интереса при обращении прокурора в арбитражный суд // Законодательство. 2008. № 11.
• [4] Ефремов Н. С. Правовое регулирование участия прокурора в арбитражном процессе: автореф, дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 19.
• [5] Власов А. А., Простова В. М. Реализация принципа законности в российском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. № 7. С. 5.
• [6] Храмова Е. В. Защита публично-правовых интересов в арбитражном процессе (вопросы теории и практики): автореф, дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 8.
• [7] Ефремов Н. С. Правовое регулирование участия прокурора в арбитражном процессе. С. 13.