Публично-правовые образования. 
Гражданское право

Общие положения (п. 364−3671)

• 364. Понятие и виды публично-правовых образований. Согласно п. 1 ст. 124, ст. 127 ГК публично-правовыми называются государственные и муниципальные административно-территориальные образования. К числу образований государственных относятся (1) сама Российская Федерация; (2) 85 субъектов РФ — 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа (ст. 65 Конституции РФ) и (3) иностранные государства (по разным подсчетам их существует от 190 до 210); к числу муниципальных — городские и сельские поселения, а также муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Это — самая многочисленная категория публично-правовых образований — порядка 25 тыс.; абсолютное большинство (более 20 тыс.) в них составляют сельские поселения.
• 364 Г Двойственная природа действий публично-правовых образований. Публично-правовые образования объединяет такая общая присущая им всем черта, как исполнение возложенных на них Конституцией РФ и законодательством социальных функций, в том числе — с помощью признанных за ними юридических возможностей, составляющих сферу публичной власти. Но далеко не все социальные функции публично-правовых образований могут быть исполнены посредством использования ими своих публично-властных возможностей — существуют и те, что исполняются путем реализации способностей к участию в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, — гражданской правоспособности (и. 1 сг. 124 ГК).
• 365. Концепция «субъектов особого рода». Норма п. 1 ст. 124 ГК,

подчеркнув безусловное применение начала юридического равенства всех участников гражданских отношений — граждан, юридических лиц и публично-правовых образований, — тем самым еще и весьма четко противопоставила публично-правовые образования другим лицам, в том числе юридическим. Юридические лица — это одно, а публично-правовые образования — совсем другое, несмотря на то что и те, и другие находятся в одном и том же гражданско-правовом положении и принадлежат в общем к одной и той же категории лиц (к организациям). Таким образом, современное законодательство продолжает традицию, сформировавшуюся еще в советское время, — традицию рассмотрения публично-правовых образований как особых субъектов гражданского права — субъектов — носителей публичной власти.

• 365^[1]. Беспочвенность концепции «субъектов особого рода» в современных условиях. Хотя публично-правовые образования и олицетворяют собой публичную власть (являются ее носителями, обладают ею), это обстоятельство само по себе не должно быть основанием выделения их в особую категорию субъектов гражданского права. Почему? Потому что несмотря на свой «властный» статус, публично-правовые образования выступают в гражданских правоотношениях на юридически равных началах с иными их субъектами — гражданами и юридическими лицами. Иными словами, пользоваться публичной властью в частных отношениях они не имеют права; действия такого рода в отношении фактическом будут неправомерными_у а в юридическом — безрезультатными. «Государство, вынужденное для осуществления своих функций участвовать в гражданском обороте в качестве продавца и покупателя, заказчика, нанимателя, заемщика, заимодавца и т. д., приравнивает себя к частным лицам» (С. Н. Братусь)^[2].
• 366. Гражданская правоспособность публично-правовых образований.

Публично-правовые — это социальные организации, созданные для выполнения определенных функций (достижения определенных целей). Признание за ними способности к участию в гражданских правоотношениях обусловлено объективной необходимостью и рассматривается исключительно в качестве одного из средств выполнения таких функций (достижения поставленных им целей). Иными словами, гражданская правоспособность публично-правовых образований может и должна быть исключительно специальной, больше того — специализированной. Этому выводу наилучшим образом соответствует понятие о правоспособности юридических лиц — некоммерческих организаций. Думается, что именно в этом состоит смысл нормы п. 2 ст. 124 ГК о том, что к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

• 366^[2]. Особые прибавления к специализированной правоспособности некоммерческих организаций. В гражданскую правоспособность публично-правовых образований входят и такие элементно которых у юридических лиц нет. Так, государственные (не муниципальные!1) образования вправе быть собственниками любых вещей (в том числе изъятых из оборота и ограниченных в обороте); могут заниматься любой деятельностью (без соблюдения требований о лицензировании), а также способны приобретать имущество в собственность специфическими способами — взиманием налогов, сборов, пошлин; принудительным отчуждением (выкупом) и изъятием; национализацией, реквизицией и конфискацией. Переход имущества публично-правовых образований в частную собственность также осуществляется, но особым правилам, образующим институт приватизации. Наконец, никто, кроме публичных образований, не вправе создавать юридические лица специфических ОПФ — унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании^[4][5].
• 367. Пределы применения норм о юридических лицах к публичноправовым образованиям. Особенности публично-правовых образований не позволяют применить к ним многие нормы, регламентирующие правовое положение юридических лиц;^[6]. Это соображение не должно, однако, считаться аргументом в пользу концепции публичных образований как особого рода субъектов гражданских правоотношений: существует и ряд юридических лиц, к которым применимы далеко не все общие нормы об их создании, реорганизации и ликвидации. Дело лишь в том, что существо публично-правовых образований таково, что-либо вовсе исключает надобность в прямом и непосредственном применении соответствующих положений законодательства о юридических лицах, либо требует их предварительной существенной модификации «под» публично-правовые образования (применения mutatis mutandis, т. е. сообразно существу изменившихся отношений).
• 367 ^{. Примеры видоизменения некоторых норм о юридических лицах применительно к публично-правовым образованиям. Юридическим суррогатом (заменителем) государственной регистрации российских внутригосударственных образований является их поименное перечисление в нормах Конституции РФ; индикатором государственной регистрации иностранных государств в Российской Федерации служит установление с ними дипломатических отношений хотя бы одним образованием, которое само признано в качестве государства. В таких условиях внесение государственных образований в какой-нибудь «Единый государственный реестр» (будь оно установлено действующим законодательством) превратилось бы в никому не нужную формальность. Аналогичным образом обстоит дело с муниципальными образованиями: создаваемые при посредстве публичноправовых актов (законов субъектов РФ), они также нс нуждаются в особой регистрации.

• [1] Впрочем, существует естественная граница такого «приравнивания» — ею являетсягосударственная система исполнительной и судебной власти. Государственный суд, а такжесудебный пристав-исполнитель, понуждающий к исполнению судебного решения, выступают по отношению к сторонам спора — частным лицам — внешней, посторонней силой. По отношению же к государству ни государственный суд, ни судебный пристав (государственный служащий) такой внешней, посторонней силой не являются; очевидно, что государство не может быть вполне беспристрастным, выступая судьей в гражданско-правовыхспорах со своим собственным участием; тем более оно само не может применять свое же (государственное) принуждение… к самому же себе.
• [2] Впрочем, существует естественная граница такого «приравнивания» — ею являетсягосударственная система исполнительной и судебной власти. Государственный суд, а такжесудебный пристав-исполнитель, понуждающий к исполнению судебного решения, выступают по отношению к сторонам спора — частным лицам — внешней, посторонней силой. По отношению же к государству ни государственный суд, ни судебный пристав (государственный служащий) такой внешней, посторонней силой не являются; очевидно, что государство не может быть вполне беспристрастным, выступая судьей в гражданско-правовыхспорах со своим собственным участием; тем более оно само не может применять свое же (государственное) принуждение… к самому же себе.
• [3] Впрочем, существует естественная граница такого «приравнивания» — ею являетсягосударственная система исполнительной и судебной власти. Государственный суд, а такжесудебный пристав-исполнитель, понуждающий к исполнению судебного решения, выступают по отношению к сторонам спора — частным лицам — внешней, посторонней силой. По отношению же к государству ни государственный суд, ни судебный пристав (государственный служащий) такой внешней, посторонней силой не являются; очевидно, что государство не может быть вполне беспристрастным, выступая судьей в гражданско-правовыхспорах со своим собственным участием; тем более оно само не может применять свое же (государственное) принуждение… к самому же себе.
• [4] Виды имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований различного уровня — поселений, муниципальных районов и городских округов, скрупулезно перечисляются в ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
• [5] Все элементы гражданской правоспособности публично-правовых образований представляют собой то самое «иное», которое вытекает из закона, а в конечном счете — из особенностей данных субъектов, и о котором говорит п. 2 ст. 124 ГК. Подобные особенностиесть и у граждан — вспомним, что только они способны быть субъектами брачно-семейныхотношений и потребительского права, застрахованными лицами по договорам личного страхования, субъектами пенсионного обеспечения, и у юридических лиц.
• [6] К их числу относятся, в частности, нормы об ОПФ юридических лиц, об их создании, реорганизации и ликвидации, их учредительных документах, об отношениях с учредителями, их государственной регистрации и др.