Секторная политика и деятельность

Секторная политика и деятельность представляют собой мероприятия ЕС в отношении конкретных отраслей (секторов) общественной жизни. В качестве объектов подобных мероприятий, в первую очередь, выступают отдельные отрасли экономики, например, сельское хозяйство, транспорт, энергетика. Секторная политика и деятельность ЕС также проводится в отношении многообразных общественных проблем, решению которых может способствовать объединение усилий государств-членов в рамках ЕС (социальная политика, охрана окружающей среды, гражданская оборона и т. д.).

По мере продвижения вперед европейской интеграции количество направлений секторной политики и деятельности ЕС неуклонно возрастает, что является проявлением общей тенденции к расширению компетенции ЕС (см. 3.1).

Как и в сферах внутреннего рынка, экономического и валютного союза, пространства свободы, безопасности и правосудия, экономического, социального и территориального сплочения, специальные задачи и полномочия институтов Союза по всем направлениям секторной политики и деятельности закреплены в соответствующих разделах части третьей ДФЕС под названием «Внутренняя политика и деятельность Союза»^[1].

Сельское хозяйство и рыболовство (раздел III «Сельское хозяйство и рыболовство» части третьей ДФЕС). Сельское хозяйство является одной из первых отраслей экономики, отнесенных к компетенции ЕС еще при создании Европейского экономического сообщества в 1957 г. В рамках этой отрасли Союз определяет и осуществляет «общую политику в отношении сельского хозяйства и рыболовства» (ст. 38 ДФЕС), кратко называемую общей сельскохозяйственной (аграрной) политикой (продукты рыболовства рассматриваются в ст. 38 ДФЕС как особый вид сельскохозяйственных продуктов).

Целями общей сельскохозяйственной политики ЕС являются (ст. 39 ДФЕС):

• — увеличить продуктивность сельского хозяйства, развивая технический прогресс, обеспечивая рациональное развитие сельскохозяйственного производства, а также оптимальное использование производственных факторов, в частности, рабочей силы;
• — обеспечить тем самым достойный уровень жизни сельскохозяйственного населения, особенно, путем повышения индивидуального дохода лиц, которые трудятся в сельском хозяйстве;
• — стабилизировать рынки;
• — гарантировать надежность снабжения;
• — гарантировать разумные цены на продукцию, поставляемую потребителям.

Для достижения целей общей сельскохозяйственной политики на уровне ЕС введена общая организация сельскохозяйственных рынков, которая заменила собой «национальные организации», существовавшие ранее в отдельных государствах-членах (ст. 40 ДФЕС).

В рамках общей организации сельскохозяйственных рынков ЕС осуществляет разнообразные меры регулирования и поддержки сельского хозяйства, в частности, установление закупочных цен, дотации в отношении производства и сбыта сельскохозяйственных продуктов, меры по созданию запасов сельскохозяйственных продуктов, стабилизация импорта или экспорта в отношении третьих стран (§ 2 ст. 40 ДФЕС).

Вплоть до начала XXI в. финансирование общей сельскохозяйственной политики занимало первое место в системе бюджетных расходов ЕС (в отдельные периоды до 60% всех расходов). Лишь в последние годы общая сельскохозяйственная политика уступила пальму первенства финансированию мероприятий на цели экономического, социального и территориального сплочения (см. выше). Для финансовой поддержки сельского хозяйства в бюджете ЕС образованы два специальных фонда -Европейский сельскохозяйственный гарантийный фонд и Европейский сельскохозяйственный фонд в поддержку развития села^[2].

В системе категорий компетенции ЕС общая политика в отношении сельского хозяйства и рыболовства относится к совместной компетенции ЕС. В то же время установление квот и запретов на вылов рыбы («сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики рыболовства») является исключительной компетенцией ЕС (ст. 3 ДФЕС).

В соответствии со ст. 43 ДФЕС предложения по разработке и осуществлению общей сельскохозяйственной политики, включая замену национальных организаций сельскохозяйственных рынков общей организацией ЕС, разрабатывает Европейская комиссия. На основании этих предложений Европейский парламент и Совет ЕС принимают законодательные акты, которые вводят общую организацию сельскохозяйственных рынков, «а также устанавливают другие положения, необходимые для достижения целей общей политики в отношение сельского хозяйства и рыболовства». Меры в отношении фиксирования цен, отчислений, помощи и количественных ограничений, а также в отношении установления и распределения квот на рыболовство принимает Совет ЕС по предложению Комиссии.

Транспорт (раздел VI «Транспорт» части третьей ДФЕС). Транспорт является второй отраслью экономики, которая была включена в компетенцию ЕС еще при создании Европейского экономического сообщества в 1957 г. Как и в отношении сельского хозяйства, в этой отрасли ЕС проводит подлинную общую политику, которая дополняет и частично заменяет собой национальную транспортную политику государств-членов — «общую транспортную политику» (ст. 90 ДФЕС).

Общая транспортная политика, в первую очередь, распространяется на автомобильный, железнодорожный и внутренний водный транспорт. Позднее она была введена для морского и воздушного судоходства (ст. 100 ДФЕС).

В системе категорий компетенции ЕС транспорт относится к совместной компетенции (ст. 4 ДФЕС). В качестве основных задач общей транспортной политики, достижение которых осуществляется посредством законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС, ст. 91 ДФЕС называет установление:

• — общих правил, подлежащих применению к международным транспортным перевозкам, которые осуществляются с территории или на территорию государства-члена либо проходят через территорию одного или нескольких государств-членов;
• — условий допуска перевозчиков-нерезидентов к национальным транспортным перевозкам в любом государстве-члене;
• — мер, позволяющих улучшить безопасность транспортных перевозок;
• — любых других полезных положений.

Кроме того, в рамках общей транспортной политики ЕС осуществляет разнообразные меры по борьбе с дискриминацией и нарушениями конкуренции на едином рынке транспортных услуг (как составной части единого внутреннего рынка Союза с особым правовым режимом). Сюда относится, например, установление Советом ЕС правил, которые обеспечивают претворение в жизнь закрепленного в ст. 96 ДФЕС принципа запрета ценовой дискриминации со стороны перевозчиков: «В транспортном сообщении внутри Союза запрещается дискриминация в виде применения перевозчиком — для одних и тех же товаров и на одних и тех же транспортных путях — тарифов и условий перевозки, различающихся в зависимости от страны происхождения или назначения перевозимой продукции» .

Социальная политика (разделы X «Социальная политика» и XI «Европейский социальный фонд» части третьей ДФЕС). Как и рассмотренные выше общая сельскохозяйственная и общая транспортная политика, социальная политика входит в число старейших направлений секторной политики ЕС (предусматривалась еще в первоначальной редакции Договора о ЕЭС 1957 г.). Предметом социальной политики является, однако, не конкретная отрасль жизнедеятельности людей, а комплекс различных проблем, связанных с сокращением неравенства между людьми, защитой прав наемных работников, социальным обеспечением, иными вопросами социальной защиты.

В соответствии со ст. 151 ДФЕС при проведении социальной политики Союз и государства-члены ставят целями: «повышение занятости, улучшение условий жизни и труда, обеспечивающее их выравнивание при одновременном прогрессе, адекватную социальную защиту, социальный диалог, развитие человеческих ресурсов, позволяющее добиться высокого и стабильного уровня занятости, борьбу с маргинализацией» .

Для достижения указанных целей Европейский Союз поддерживает и дополняет мероприятия государств-членов в различных вопросах социальной политики. Круг этих вопросов, сначала незначительный, был существенно расширен в 1990;е гг. благодаря поправкам Маастрихтского 1992 г. и Амстердамского 1997 г. договоров. В настоящее время согласно ст. 153 ДФЕС для достижения целей социальной политики Союз поддерживает и дополняет деятельность государств-членов в следующих сферах:

• — улучшение трудовой среды в интересах охраны здоровья и безопасности работников;
• — условия труда;
• — социальное обеспечение и социальная защита работников;
• — защита работников в случае расторжения трудового договора;
• — информирование работников и проведение с ними консультаций;
• — представительство и коллективная защита интересов работников и работодателей, в том числе участие работников в управлении предприятием;
• — условия занятости граждан третьих стран, законно находящихся па территории Союза;
• — интеграция лиц, исключенных с рынка труда;
• — равенство женщин и мужчин в том, что касается их возможностей на рынке труда и обращения на рабочем месте;
• — борьба с социальной маргинализацией;
• — модернизация систем социальной защиты.

В отношении этих вопросов Европейский Союз уполномочен издавать два вида законодательных актов:

• — во-первых, законодательные акты, устанавливающие меры, «которые призваны поощрять сотрудничество государств-членов с помощью инициатив по улучшению знаний, развитию обмена информацией и передовой практикой, продвижению новаторских подходов и оценке накопленного опыта» ;
• — во-вторых, законодательные акты в форме директив, вводящие «минимальные предписания» в области трудового права и права социального обеспечения, которые государства-члены обязаны трансформировать в свое законодательство. Поскольку речь идет о минимальных предписаниях (минимальной гармонизации), каждое государство-член сохраняет право устанавливать на своей территории более высокие стандарты защиты трудовых прав и социальной защиты.

Особое внимание в рамках социальной политики ЕС уделяется вопросам обеспечения равенства женщин и мужчин в трудовых и связанных с ними отношениях. С этой целью ст. 157 ДФЕС закрепляет «принцип равенства заработной платы между работниками мужского и женского пола за одинаковую работу или за работу одинаковой стоимости», являющийся нормой прямого действия на всей территории Союза. С этой же целью данная статья наделяет ЕС полномочиями издавать законодательные акты, призванные «обеспечить применение принципа равных возможностей и равноправия мужчин и женщин в вопросах занятости и труда» .

В целях развития социального партнерства на европейском уровне ЕС выступает посредником в диалоге между европейскими объединениями работников и работодателей (Европейская конфедерация профессиональных союзов, Ассоциация «Предпринимательская Европа» и др.). В соответствии со ст. 152 ДФЕС «Союз признает и поощряет роль социальных партнеров на своем уровне», «способствует диалогу между социальными партнерами при уважении их автономии» и проводит с ними «трехсторонний социальный саммит по вопросам роста и занятости» (представители ЕС, европейских объединений профсоюзов и европейских объединений работодателей).

Диалог между социальными партнерами в рамках ЕС может приводить к установлению между ними договорных отношений в форме коллективных соглашений, заключаемых между европейскими объединениями работодателей и работников. По ходатайству социальных партнеров претворение в жизнь этих соглашений может осуществляться посредством юридически обязательных актов ЕС — решений Совета, принимаемых по предложению Европейской комиссии (ст. 155 ДФЕС). Комиссия также обязана содействовать проведению консультаций между социальными партнерами и сама консультироваться с ними по поводу будущих мероприятий ЕС в социальной сфере (ст. 152 ДФЕС).

Финансовую поддержку мероприятиям по улучшению возможностей занятости работников, в том числе в целях повышения их географической и профессиональной мобильности, профессионального обучения и переподготовки, Союз оказывает посредством специального фонда — Европейского социального фонда, который финансируется из бюджета ЕС и управляется Комиссией (ст. 162−163 ДФЕС).

Социальная политика применительно к вопросам, предусмотренным в разделах «Социальные положения» и «Европейский социальный фонд» ДФЕС, относится к категории совместной компетенции ЕС (ст. 4 ДФЕС). По остальным вопросам социальной политики государства-члены ее проводят самостоятельно. В подобных вопросах, прямо не предусмотренных в учредительных документах ЕС, Союз в соответствии § 3 ст. 5 ДФЕС может только «предпринимать инициативы с целью обеспечить координацию социальной политики государств-членов» .

Применительно к такому аспекту социальной политики, как социальная защита, на уровне ЕС учрежден вспомогательный орган консультативного характера — Комитет по социальной защите. Комитет включает по два представителя от каждого государства-члена и от Европейской комиссии. Его задачей является развитие сотрудничества государств-членов друг с другом и с Комиссией в области социальной защиты, в том числе путем наблюдения за социальной ситуацией и за развитием политики социальной защиты повсеместно в Союзе (ст. 180 ДФЕС).

Занятость (раздел IX «Занятость» части третьей ДФЕС). В связи с неослабевающей остротой проблемы безработицы в государствах — членах ЕС Амстердамский договор 1997 г. предусмотрел проведение на уровне Союза мер, специально направленных на координацию проводимой ими политики занятости как особого направления деятельности, отделившегося от социальной политики.

В соответствии со ст. 145 ДФЕС — первой статьей раздела «Занятость», включенного в текст ДФЕС Амстердамским договором, «государства-члены и Союз в соответствии с настоящим разделом стараются разработать скоординированную стратегию в поддержку занятости и, в частности, содействовать формированию квалифицированной, обученной и умеющей адаптироваться рабочей силы, а также рынков труда, способных оперативно реагировать на экономические изменения» .

В отличие от социальной политики, политика занятости не включена в систему основных категорий компетенции ЕС (исключительной, совместной, вспомогательной). Причиной является то, что политику занятости проводят и координируют между собой государства-члены. ЕС, со своей стороны, уполномочен принимать «меры с целью обеспечить координацию» данной политики (§ 2 ст. 5 ДФЕС).

Основным инструментом координации политики занятости государств-членов на уровне ЕС являются ориентиры, ежегодно принимаемые Советом ЕС. Каждое государство-член обязано учитывать эти ориентиры в своей политике занятости и направлять Совету ЕС и Европейской комиссии доклад «об основных мерах, которые оно предприняло для осуществления своей политики занятости в свете» ориентиров ЕС. На основе подобных докладов Совет ежегодно проверяет, как осуществляется политика занятости государств-членов. По итогам своей проверки он может направлять в адрес государств-членов рекомендации (ст. 148 ДФЕС). Экспертную помощь в этой деятельности институтам Союза оказывает Комитет по вопросам занятости консультативного характера, включающий по два представителя от каждого государства-члена и от Европейской комиссии (ст. 150 ДФЕС).

Помимо ориентиров в поддержку занятости ст. 149 ДФЕС наделяет Союз полномочием устанавливать поощрительные меры, оформляемые законодательными актами (регламентами, директивами или решениями) Европейского парламента и Совета ЕС. Эти меры «призваны благоприятствовать сотрудничеству государств-членов и оказывать поддержку их деятельности в сфере занятости с помощью инициатив по развитию обмена информацией и передовой практикой, предоставлению данных сравнительных анализов и советов, продвижению новаторских подходов и оценке накопленного опыта, в том числе с использованием экспериментальных проектов». Поощрительные меры Союза в области политики занятости, однако, не могут предусматривать гармонизации законодательных и регламентарных положений государств-членов.

Образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт (раздел XII «Образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт» части третьей ДФЕС). Образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт — комплексная сфера внутренней политики и деятельности ЕС. Она была отнесена к компетенции ЕС с принятием ДЕС, за исключением спорта, который стал частью компетенции Союза только после реформы Лиссабонского договора 2007 г.

В соответствии со ст. 165 ДФЕС основными направлениями деятельности Союза в области образования, молодежи и спорта являются:

• — развитие европейского измерения в образовании, в частности, путем обучения языкам государств-членов и распространения их знания;
• — создание благоприятных условий для мобильности студентов и преподавателей, в том числе поощряя академическое признание дипломов и периодов обучения;
• — содействие сотрудничеству между образовательными учреждениями;
• — развитие обмена информацией и опытом по вопросам, которые являются общими для систем образования государствчленов;
• — создание благоприятных условий для развития обменов молодыми людьми и организаторами процесса обучения и поощрение участия молодых людей в демократической жизни Европы;

поощрение развития дистанционного обучения;

— развитие европейского измерения спорта, содействуя справедливости и открытости спортивных соревнований, сотрудничеству между спортивными организациями, а также защищая физическую и нравственную безупречность спортсменов, особенно, самых молодых из их числа.

Основные направления политики Союза в области профессионального обучения определяет ст. 166 ДФЕС. Соответствующие мероприятия ЕС во многом преследуют цели, сходные с теми, к которым он должен стремиться в рассмотренных выше сферах социальной политики и политики занятости:

• — облегчение адаптации к индустриальным изменениям, в том числе с помощью профессионального обучения и переподготовки;
• — совершенствование начального профессионального обучения и повышение квалификации с целью облегчить профессиональную интеграцию и реинтеграцию;
• — облегчение доступа к профессиональному обучению и создание благоприятных условий для мобильности инструкторов и обучающихся лиц, особенно, для молодых людей;
• — стимулирование сотрудничества в сфере обучения между учреждениями образования или профессионального обучения и предприятиями;
• — развитие обмена информацией и опытом, но вопросам, которые являются общими для систем обучения государств-членов.

В соответствии со ст. 6 ДФЕС образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт отнесены к вспомогательной компетенции ЕС. Это означает, что мероприятия Союза должны быть направлены на поддержку, координацию и дополнение деятельности государств-членов, но не могут производить гармонизацию их законодательных и регламентарных положений (см. 3.1).

Проведение этих мероприятий, в том числе программ финансирования из бюджета ЕС, может осуществляться как на основе законодательных актов ЕС, имеющих юридически обязательную силу, так и посредством издания рекомендаций, предназначенных для добровольного применения, например, Решение № 1298/2008/ЕС Европейского парламента и Совета от 16 декабря 2008 г. об учреждении программы действий Erasmus Mundus на 2009−2013 гг., призванной повышать качество высшего образования и содействовать межкультурному взаимопониманию путем сотрудничества с третьими странами^[3], или Рекомендация 2001/166/ЕС Европейского парламента и Совета от 12 февраля 2001 г. о европейском сотрудничестве в области оценки качества высшего образования^[4].

Культура (раздел XIII «Культура» части третьей ДФЕС). По своему происхождению и содержанию компетенция ЕС в сфере культуры сходна с компетенцией, которой он располагает в сфере образования, профессионального обучения, молодежи и спорта.

ЕС впервые приобрел компетенцию в сфере культуры в соответствии с Маастрихтским договором (ДЕС). Как и образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт, культура относятся к категории вспомогательной компетенции ЕС.

В соответствии со ст. 167 ДФЕС — единственной статьей раздела «Культура» — «Союз способствует расцвету культур государств-членов при уважении их национального и регионального разнообразия, одновременно выдвигая на передний план общее культурное наследие» .

Деятельность Союза в сфере культуры стремится поощрять сотрудничество государств-членов и при необходимости поддерживать и дополнять их деятельность в следующих областях:

• — повышение уровня знания и улучшение распространения культуры и истории европейских народов;
• — сохранение и защита культурного наследия, имеющего европейское значение;
• — культурные обмены некоммерческого характера;
• — художественное и литературное творчество, в том числе в аудиовизуальном секторе.

Для достижения указанных целей Европейский парламент и Совет уполномочены посредством законодательных актов устанавливать «поощрительные меры, исключая при этом любую гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов», а также принимать рекомендации (например, Решение № 1855/2006/ЕС Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2006 г. об учреждении программы «Культура (2007−2013 гг.)»^[5], на которую предусмотрены ассигнования из бюджета ЕС в размере 400 млн евро).

Здравоохранение (раздел XIV «Здравоохранение» части третьей ДФЕС). Компетенция ЕС предпринимать специальные меры в области здравоохранения появилась в соответствии с ДЕС и была несколько увеличена Лиссабонским договором.

Аналогично образованию, профессиональному обучению, молодежи и спорту, а также культуре здравоохранение отнесено к категории вспомогательной компетенции ЕС (ст. 6 ДФЕС). В связи с этим в разделе «Здравоохранение» (ст. 168 ДФЕС) специально оговаривается, что Союз посредством своих мероприятий только «дополняет» политику и деятельность, проводимую государствами-членами, «поощряет» сотрудничество государствчленов. Мероприятия ЕС должны осуществляться «при соблюдении ответственности государств-членов за определение своей собственной политики здравоохранения, а также за организацию и предоставление служб здравоохранения и медицинской помощи» .

С целью координации национальной политики здравоохранения Европейская комиссия вправе предпринимать любые инициативы, в частности, «инициативы по установлению ориентиров и указателей, по организации обмена передовой практикой и по подготовке необходимых материалов для периодических наблюдений и оценок» .

Результатом инициатив Комиссии способны выступать юридически обязательные законодательные акты ЕС, принимаемые Европейским парламентом и Советом. Эти законодательные акты могут вводить:

• — поощрительные меры, направленные на охрану и улучшение здоровья людей, в частности, на борьбу с крупными бедствиями трансграничного характера;
• — меры по наблюдению за серьезными трансграничными угрозами здоровью, по раннему предупреждению об их появлении и по борьбе с ними;
• — меры с целью защиты общественного здоровья от табака и злоупотребления алкоголем.

Поскольку здравоохранение относится к вспомогательной компетенции ЕС, указанные меры не могут проводить «гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов». Тем не менее в порядке исключения некоторые вопросы здравоохранения отнесены к категории совместной компетенции ЕС, в рамках которой Союз может устанавливать единообразные правила поведения участников общественных отношений, обязательные па всей его территории (проводить гармонизацию законодательств государств-членов).

В соответствии с § 3 ст. 168 ДФЕС в совместную компетенцию включено принятие следующих мер по решению общих проблем безопасности в сфере здравоохранения:

• — меры, закрепляющие высокие стандарты качества и безопасности органов и материалов человеческого происхождения, крови и продуктов крови (государства-члены сохраняют право повышать эти стандарты в своем национальном законодательстве);
• — меры в ветеринарной и фитосанитарной сферах, непосредственной целью которых служит защита общественного здоровья;
• — меры, закрепляющие высокие стандарты качества и безопасности медикаментов и медицинского оборудования.

Специальными полномочиями в области здравоохранения институты Союза также наделены применительно к санитарной защите от радиации, порождаемой источниками ядерной энергии. Соответствующие нормативные акты принимаются Советом ЕС по предложению Европейской комиссии в рамках Евратома па основании положений Договора о Евратоме (гл. 4 «Санитарная защита» раздела II «Положения по содействию прогрессу в области ядерной энергии»), например, Директива 96/29/Евратом Совета от 13 мая 1996 г. об установлении основополагающих нормативов в отношении санитарной защиты населения и работников от опасностей, порождаемых ионизирующим излучением^[6].

Защита потребителей (раздел XV «Защита потребителей» части третьей ДФЕС). Под «защитой потребителей» в праве ЕС понимаются мероприятия, направленные на обеспечение законных интересов людей, приобретающих товары и услуги в своих личных целях. В соответствии со ст. 169 ДФЕС целью и предметом этих мероприятий выступают «охрана здоровья, безопасности и экономических интересов потребителей», а также «их права па информацию, на обучение и на самоорганизацию для защиты своих интересов» .

ЕС приобрел компетенцию в сфере защиты потребителей на основании Маастрихтского договора 1992 г. В настоящее время она отнесена к категории совместной компетенции ЕС.

В целях защиты потребителей Союз может принимать законодательные акты, устанавливающие единообразные правила такой защиты на всей территории ЕС. В то же время гармонизация законодательств о защите потребителей, проводимая Союзом, ограничивается установлением только минимальных стандартов, поскольку согласно § 4 ст. 169 ДФЕС соответствующие законодательные акты Европейского парламента и Совета не могут препятствовать государствам-членам «сохранять или вводить более строгие защитные меры» .

Трансъевропейские сети (раздел XVI «Трансъевропейские сети» части третьей ДФЕС). Одной из новых потребностей, порождаемых созданием в ЕС пространства без внутренних границ, является необходимость связать разные части территории Союза быстрыми и надежными транспортными сетями и иными коммуникациями (в прошлом подобные сети имели преимущественно внутригосударственный характер, замыкались внутри территорий отдельных государств-членов).

С целью создания трансъевропейских сетей, т. е. коммуникаций, пересекающих и соединяющих территорию различных государств — членов ЕС, ДЕС провозгласил их в качестве самостоятельной сферы внутренней компетенции ЕС, отличной от общей транспортной политики и других направлений секторной политики и деятельности ЕС.

В соответствии со ст. 170 ДФЕС создание трансъевропейских сетей предусмотрено не только в отношении транспортной, но также телекоммуникационной и энергетической инфраструктур. Сооружение таких сетей должно позволить участникам общественных отношений «в полной мере использовать преимущества, вытекающие из создания пространства без внутренних границ», а также содействовать решению задач по экономическому, социальному и территориальному сплочению ЕС.

В целях сооружения и развития трансъевропейских сетей, в том числе на основе межсоединения национальных сетей, Союз на основании ст. 171 ДФЕС:

• — разрабатывает комплекс ориентиров, который охватывает цели, приоритеты и главные направления мероприятий, планируемых в сфере трансъевропейских сетей; этими ориентирами определяются проекты, предоставляющие общий интерес;
• — осуществляет любые мероприятия, которые могут потребоваться для обеспечения взаимной совместимости в функционировании сетей, в частности, в области гармонизации технических норм;
• — может оказывать поддержку (в том числе за счет средств бюджета ЕС и Европейского инвестиционного банка) проектам, имеющим общий интерес, которые финансируются государствами-членами и определены в рамках установленных Союзом ориентиров.

Ориентиры и другие меры в области трансъевропейских сетей утверждаются посредством законодательных актов, принимаемых Европейским парламентом и Советом ЕС. При этом ориентиры и проекты, которые затрагивают территорию какого-либо государства-члена, требуют одобрения соответствующего государства-члена (ст. 172 ДФЕС).

В системе категорий компетенции ЕС трансъевропейские сети отнесены к совместной компетенции (ст. 4 ДФЕС).

Промышленность (раздел XVII «Промышленность» части третьей ДФЕС). Термин «промышленность» в качестве наименования особого направления секторной политики и деятельности ЕС, впервые предусмотренной ДЕС, имеет узкоспециальное значение.

Под «промышленностью» в данном случае понимается не весь комплекс отношений в области промышленного производства, который Союз уполномочен регулировать в рамках других сферах своей компетенции (например, технические требования к промышленным товарам, устанавливаемые в контексте внутреннего рынка, права и гарантии для работников промышленных предприятий, регулируемые законодательством ЕС в области социальной политики). Речь идет только об обеспечении условий для конкурентоспособности промышленности Союза (§ 1 ст. 173 ДФЕС), в том числе по отношению к промышленным предприятиям и промышленной продукции из третьих стран.

В соответствии с § 2 ст. 173 ДФЕС основными направлениями этой деятельности Союза и государств-членов являются:

• — ускорение адаптации промышленности к структурным изменениям;
• — содействие формированию благоприятной среды для проявления инициативы и для развития предприятий во всем Союзе, особенно, малых и средних предприятий;
• — содействие формированию благоприятной среды для сотрудничества между предприятиями;
• — содействие лучшему использованию промышленного потенциала политики инноваций, научных исследований и технологического развития.

В системе категорий компетенции ЕС промышленность относится к его вспомогательной компетенции (ст. 6 ДФЕС). В частности, Европейская комиссия уполномочена предпринимать любые инициативы, полезные для содействия координации соответствующих мероприятий государств-членов. Законодательные институты ЕС (Европейский парламент и Совет) могут принимать «специальные меры в поддержку деятельности, осуществляемой в государствах-членах», например, путем финансовой и иной поддержки проектам внедрения инноваций и новых технологий под эгидой специального учреждения ЕС (Регламент (ЕС) № 294/2008 Европейского парламента и Совета от 11 марта 2008 г. о создании Европейского института инноваций и технологий)^[7].

Специальные мероприятия по поддержке промышленности проводятся институтами ЕС также в области ядерной энергетики. С этой целью на основании специальной главы Договора о Евратоме (гл. 5 «Совместные предприятия» раздела II «Положения по содействию прогресса в области ядерной энергии») «предприятия, которые имеют приоритетное значение для развития ядерной промышленности», по решению Совета ЕС могут получать статус «совместных предприятий» Евратома. Таким предприятиям предоставляются финансовая помощь, налоговые и иные льготы и преимущества.

Научные исследования, технологическое развитие и космос (раздел XIX «Научные исследования, технологическое развитие и космос» части третьей ДФЕС). Первые мероприятия на европейском уровне по развитию и поддержке научно-исследовательской деятельности начали проводиться еще в 1950;е гг. при создании Европейских сообществ.

Первоначально они ограничивались, главным образом, исследованиями ядерной энергетики (в рамках Евратома), в частности, путем выделения финансовой помощи государствам-членам, предприятиям и учреждениям атомной промышленности, разработки и финансирования многолетних (сроком до пяти лет) «программ исследований и обучения», через Общий центр ядерных исследований Евратома, под началом которого было разрешено создать специальный университет и школы для обучения специалистов.

Соответствующие мероприятия продолжают осуществляться и в настоящее время на основании специальных глав Договора о Евратоме в редакции Лиссабонского договора (гл. 2 «Развитие научных исследований» и 3 «Распространение знаний» раздела II «Положения, но содействию прогресса в области ядерной энергии»).

Для реализации исследовательских проектов используется и указанное выше полномочие Совета ЕС по учреждению в рамках Евратома совместных предприятий, например, совместного предприятия по строительству международного термоядерного реактора ITER. Учредителями и участниками данного предприятия выступают Евратом, государства-члены и третьи страны, заключившие с Евратомом специальное соглашение о сотрудничестве (Решение 2007/198/Евратом Совета от 27 марта 2007 г. об учреждении совместного предприятия в целях ITER и развития энергии ядерного синтеза, и о предоставлении ему преимуществ^[8]).

Опыт, полученный в рамках Евратома, послужил предпосылкой для проведения Союзом мероприятий, но поддержке научных исследований в других сферах, представляющих общий интерес. Первые шаги в этом направлении начали предприниматься в 1970;е гг. (на основании политических решений встречи в верхах руководителей государств-членов в Париже 19−20 октября 1972 г. и Резолюции Совета от 14 января 1974 г. о координации национальной политики и об определении мероприятий, представляющих интерес для Сообщества в сфере науки и технологий^[9]).

В качестве самостоятельной сферы внутренней компетенции ЕС (в то время Европейского экономического сообщества) «научные исследования и технологическое развитие» были признаны Единым европейским актом 1986 г. Лиссабонский договор 2007 г. дополнил данную сферу мероприятиями Союза по исследованию и освоению космического пространства («научные исследования, технологическое развитие и космос»).

Деятельность ЕС в области научных исследований, технологического развития и космоса тесно связана с другими сферами компетенции Союза, в частности, с рассмотренными выше мероприятиями по повышению конкурентоспособности промышленности. Согласно ст. 179 ДФЕС главными целями действий Союза в области научных исследований, технологического развития и космоса служат «укрепить свои научные и технологические основы», «создать благоприятные условия для развития своей конкурентоспособности, в том числе конкурентоспособности своей промышленности», «содействовать другим научно-исследовательским мероприятиям», которые признаны необходимыми на основании других положений учредительных документов.

В этих целях перед Союзом также поставлена задача оказывать поддержку предприятиям, научно-исследовательским центрам и университетам в проведении «высококачественных исследований», в достижении «высококачественного технологического развития», а также в развитии сотрудничества в масштабах ЕС в целом (§ 2 ст. 179 ДФЕС).

Главным инструментом поддержки научно-исследовательской деятельности в ЕС выступают многолетние рамочные программы, на основании которых из бюджета ЕС выделяются средства (гранты) на проведение конкретных научных исследований. В соответствии со ст. 182 ДФЕС рамочные программы утверждаются посредством законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС (например, Седьмая рамочная программа ЕС по научным исследованиям, технологическому развитию и демонстрационной деятельности на 2007−2013 гг., утвержденная Решением № 1982/2006/ЕС Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2006 г.^[10]).

В ходе реализации многолетних рамочных программ утверждаются «специальные программы» в отношении конкретных научно-исследовательских мероприятий (§ 3−4 ст. 175 ДФЕС). Союз также может утверждать «дополнительные программы», в которых участвуют отдельные государства-члены (ст. 194 ДФЕС), или участвовать в программах, сообща реализуемым несколькими государствами-членами (ст. 185 ДФЕС).

В целях реализации союзных программ ЕС в соответствии со ст. 187 ДФЕС Союз уполномочен " создавать совместные предприятия или любые другие структуры", например, совместное предприятие «Галилео» для управления будущей европейской системой космической навигацией, аналогом российской «Глонасс» или американской «GPS» (Регламент (ЕС) № 876/2002 Европейского парламента и Совета от 21 мая 2002 г. о создании совместного предприятия «Галилео»^[11]).

Важной новеллой, внесенной Лиссабонским договором в рассматриваемую сферу компетенции ЕС, стали положения, которые поручают Союзу разработать европейскую космическую политику. В соответствии со ст. 188 ДФЕС для этого посредством законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС должна быть утверждена специальная «европейская космическая программа» .

Еще одним принципиальным дополнением Лиссабонского договора в правовой режим деятельности Союза в области научных исследований, технологического развития и космоса стали положения о формировании в рамках ЕС европейского пространства научных исследований (англ. European Research Area; франц. Espace europeen de la recherche). Меры, необходимые для этих целей, должны быть утверждены посредством законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС (§ 5 ст. 182 ДФЕС).

Результатом формирования европейского пространства научных исследований призвано стать введение в ЕС еще одной свободы передвижения (перемещения) через государственные границы, дополняющей собой свободы, ранее признанные в контексте внутреннего рынка ЕС и пространства свободы, безопасности правосудия (свободы передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов, а также свобода передвижения судебных решений).

В ст. 179 ДФЕС эта новая свобода получила наименование «свободное перемещение исследователей, научных познаний и технологий». Чаще, в том числе в источниках вторичного права ЕС, используется ее краткое обозначение свободное перемещение знаний (англ. free movement of knowledge; франц. libre circulation de la connaissance).

В соответствии со ст. 4 ДФЕС научные исследования, технологические развития и космос отнесены к категории совместной компетенции с оговоркой о том, что осуществление Союзом данной компетенции «не будет препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию» по аналогичным вопросам.

Охрана окружающей среды (раздел XX «Окружающая среда» части третьей ДФЕС). Охрана окружающей среды является сегодня одной из важнейших общих проблем человечества в масштабах земного шара в целом.

Первые мероприятия (в том числе нормативные акты) по вопросам охраны окружающей среды в рамках ЕС начали утверждаться с начала 1970;х гг. — сначала в контексте регулирования общего рынка ЕЭС (сегодня единого внутреннего рынка ЕС), позднее — в качестве самостоятельного направления деятельности Союза на основании раздела «Окружающая среда», включенного в Договор о ЕЭС (ныне ДФЕС) Единым европейским актом 1986 г. Вместе взятые, эти мероприятия образуют общую экологическую политику ЕС, официальным названием которой служит политика Союза в сфере окружающей среды.

В соответствии со ст. 191 ДФЕС политика Союза в сфере окружающей среды направлена на достижение следующих целей:

• — сохранение, защита и улучшение качества окружающей среды;
• — охрана здоровья людей;
• — осмотрительное и рациональное использование природных ресурсов;
• — содействие на международной арене мерам, направленным на решение региональных или глобальных проблем окружающей среды, и, в частности, борьба с изменением климата (последняя цель была включена Лиссабонским договором 2007 г.).

Для достижения этих целей Европейский парламент и Совет на базе ст. 192 ДФЕС уполномочены издавать любые законодательные акты, в том числе направленные на гармонизацию экологического права государств-членов. Как и в некоторых других сферах компетенции ЕС (например, здравоохранение, защита потребителей), проводимая Союзом гармонизация национального экологического права является минимальной, поскольку не лишает государства-члены права устанавливать более строгие охранительные меры (ст. 193 ДФЕС).

Помимо установления общих минимальных стандартов законодательные акты Европейского парламента и Совета утверждают «программы действий общего характера», на реализацию которых могут выделяться средства из бюджета ЕС (§ 3 ст. 192 ДФЕС).

При разработке и осуществлении политики в сфере окружающей среды Союз должен руководствоваться рядом принципов и условий, таких как учет «разнообразия ситуаций в различных регионах Союза» или «имеющихся научных и технических данных», принципы предосторожности и профилактических действий, принцип «загрязнитель платит» и др. (§ 2−3 ст. 191 ДФЕС).

В системе категорий компетенции ЕС политика Союза в сфере окружающей среды отнесена к совместной компетенции.

Энергия (раздел XXI «Энергия» части третьей ДФЕС). Отношения, возникающие по поводу добычи и использования энергетических ресурсов, являются одной из первых сфер общественной жизни, которая была отнесена к компетенции ЕС при создании в 1950;е гг. Европейских сообществ.

Однако первоначально эта компетенция ограничивалась только отдельными видами (источниками) энергии: энергией угля (на основании Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали, утратившего силу в 2002 г.) и ядерной энергией (на основании Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г., сохраняющего действие).

В отношении остальных источников энергии (электричество, нефть, газ и др.) вплоть до 1 декабря 2009 г. (дата вступления в силу Лиссабонского договора) ЕС издавал законодательство только путем использования полномочий в области регулирования внутреннего рынка, а также трансъевропейских сетей (например, Директива 2009/73/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г. об общих правилах для внутреннего рынка природного газа^[12], Регламент (ЕС) № 715/2009 Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г. об условиях доступа к сетям транспортировки природного газа^[13]).

После вступления в силу Лиссабонского договора политика Союза в энергетической сфере (неофициальное название: энергетическая политика ЕС) впервые признана самостоятельным направлением внутренней политики и деятельности Союза и отнесена к категории его совместной компетенции (ст. 4 ДФЕС).

В соответствии с разделом «Энергия», включенным в структуру ДФЕС Лиссабонским договором, политика Союза в энергетической сфере ставит целями (§ 1 ст. 194 ДФЕС):

• — обеспечивать функционирование энергетического рынка;
• — обеспечивать надежность энергоснабжения в Союзе;
• — содействовать энергетической эффективности и экономии энергии, а также развитию новых и возобновляемых видов энергии;
• — содействовать межсоединению энергетических сетей.

Европейский парламент и Совет посредством законодательных актов уполномочены вводить любые меры, направленные на достижение указанных целей, в том числе меры по гармонизации энергетического законодательства государств-членов. Меры Союза, однако, не должны затрагивать «право каждого государства-члена определять условия эксплуатации своих энергетических ресурсов, его выбор между разными источниками энергии и общую структуру его энергоснабжения» (§ 2−3 ст. 194 ДФЕС).

В связи с сохранением Евратома как формально самостоятельной организации, но включающей те же государства-члены и управляемой институтами Союза, особое место в энергетической политике ЕС продолжает занимать политика в отношении ядерной энергии.

Эта политика относится только к мирному использованию ядерной энергии и характеризуется большей степенью централизации полномочий на европейском уровне. В частности, в соответствии со специальной главой Договора о Евратоме (гл. 8 «Режим собственности» раздела II «Положения по содействию прогрессу в области ядерной энергии») «специальные расщепляющиеся материалы являются собственностью Сообщества», т. е. Евратома. Право собственности Евратома распространяется «на все специальные расщепляющиеся материалы, произведенные или импортированные государствами-членами, лицами или предприятиями и подлежащими контролю безопасности» со стороны Евратома (ст. 86 Договора о Евратоме).

Снабжение государств-членов и других управомоченных пользователей сырьем и специальными расщепляющимися материалами осуществляется в рамках «общей политики снабжения», основанной на «принципе равного доступа к ресурсам». С этой целью в рамках Евратома функционирует специальное Агентство по снабжению, подчиненное Европейской комиссии (гл. 6 «Снабжение» раздела II Договора о Евратоме).

В связи с большой потенциальной угрозой для природы и людей, которые может порождать радиация, важное место в энергетической политике Евратома занимает контроль безопасности (гл. 7 «Контроль безопасности» раздела II Договора о Евратоме). Под действие этого контроля, осуществляемого Европейской комиссией, подпадают любые лица или предприятия, которые осуществляют деятельность, связанную с получением, хранением и использованием сырья и специальных расщепляющихся материалов, в частности, атомные электростанции. Исключением служат военные объекты и материалы двух государств — членов ЕС, обладающих ядерным оружием: Великобритании и Франции (Регламент (Евратом) № 302/2005 Комиссии от 5 февраля 2005 г. об осуществлении контроля безопасности Евратома^[14]).

В целях проведения контроля безопасности Комиссия располагает штатом инспекторов, которых она может направлять на территорию всех государств-членов (ст. 81 Договора о Евратоме). В случае нарушения лицами или предприятиями обязанностей по обеспечению безопасности соответствующих объектов Комиссия может налагать на них санкции, включая передачу предприятия под внешнее управление сроком до четырех месяцев и изъятие из его распоряжения сырья и специальных расщепляющихся материалов (ст. 83 Договора о Евратоме).

Туризм (раздел XXII «Туризм» части третьей ДФЕС). Туризм — новое направление секторной политики и деятельности ЕС, включенное в его компетенцию Лиссабонским договором. В системе категорий компетенции Союза туризм отнесен к вспомогательной компетенции (ст. 6 ДФЕС).

С соответствии со ст. 195 ДФЕС «Союз дополняет деятельность государств-членов в туристическом секторе, в частности, способствуя конкурентоспособности предприятий Союза в данном секторе». Для достижения этой цели основными направлениями мероприятий Союза в отношении туризма являются:

• — содействие формированию благоприятной среды для развития предприятий в туристическом секторе;
• — создание благоприятных условий для сотрудничества государств-членов, в частности, путем обмена успешной практикой.

Посредством законодательных актов Европейский парламент и Совет устанавливают «специальные меры, призванные дополнять собой деятельность, проводимую в государствах-членах». Эти меры не могут быть направлены на гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов (§ 2 ст. 195 ДФЕС).

В то же время правовое положение туроператоров и турагентств, их экономические взаимоотношения с потребителями (туристами) способны подвергаться гармонизации со стороны ЕС на основе полномочий, которыми он располагает в других сферах своей внутренней компетенции, в частности, в области регулирования единого внутреннего рынка. Примером может служить Директива 90/314/ЕЭС Совета от 13 июня 1990 г. о турах на организацию путешествий, отпусков и круговых поездок^[15].

Гражданская оборона (раздел XXIII «Гражданская оборона» части третьей ДФЕС). Развитие солидарности государств-членов под влиянием интеграционных процессов, а также тенденция к возрастанию количества и масштабов чрезвычайных ситуаций, вызванных природными или техногенными катастрофами, побудили государства-члены с 90-х гг. XX в. к поиску общего ответа на эти угрозы. Результатом стало создание на европейском уровне в 2001 г. специального координационного механизма взаимопомощи в области гражданской обороны, усовершенствованного в 2007 г. (Решение 2007/779/ЕС, Евратом Совета от 8 ноября 2007 г. об учреждении механизма гражданской обороны Сообщества^[16]).

Поскольку на момент создания этого механизма ЕС не располагал специальной компетенцией в области гражданской обороны, для принятия соответствующего решения Совету ЕС пришлось задействовать резервные (дополнительные) полномочия, предусмотренные в ст. 308 Договора об учреждении Европейского сообщества (ныне ст. 352 ДФЕС).

Указанный пробел был устранен Лиссабонским договором 2007 г., после вступления в силу которого гражданская оборона признана самостоятельной сферой внутриполитической компетенции ЕС, относящейся к категории его вспомогательной компетенции (ст. 6 ДФЕС).

В соответствии со ст. 196 ДФЕС: «Союз поощряет сотрудничество государств-членов с целью повысить эффективность систем предупреждения и защиты от катастроф, вызываемых природными факторами или человеком» .

Основными направлениями деятельности Союза в сфере гражданской обороны являются:

• — поддержка и дополнение деятельности государств-членов по предотвращению опасностей, по подготовке участников гражданской обороны и по принятию мер в случае возникновения внутри Союза природных или техногенных катастроф;
• — содействие быстрому и эффективному оперативному сотрудничеству внутри Союза между национальными службами гражданской обороны;
• — создание благоприятных условий для обеспечения согласованного характера действий, предпринимаемых в сфере гражданской обороны на международном уровне.

Меры для достижения указанных целей утверждаются законодательными актами Европейского парламента и Совета ЕС. Поскольку гражданская оборона относится к вспомогательной компетенции ЕС, эти меры не могут быть направлены на гармонизацию национальных законодательств о гражданской обороне (§ 2 ст. 196 ДФЕС).

Административное сотрудничество (раздел XXIV «Административное сотрудничество» части третьей ДФЕС). Термин «административное сотрудничество», помещенный в заголовок последнего раздела части третьей «Внутренняя политика и деятельность» ДФЕС (раздел включен Лиссабонским договором) обозначает специфическое направление деятельности ЕС — оказание помощи государствам-членам в претворении в жизнь права ЕС.

" Эффективное претворение в жизнь государствами-членами права Союза — подчеркивается в единственной статье раздела «Административное сотрудничество» (ст. 197 ДФЕС), — имеет существенное значение для нормального функционирования Союза и признается в качестве вопроса, представляющего общей интерес". С этой целью «Союз может оказывать помощь усилиям государств-членов по улучшению их административной способности претворять в жизнь право Союза», в частности, путем содействия обмену соответствующей информацией и служащими и поддержке программ обучения. Меры по оказанию такой помощи устанавливаются законодательными актами Европейского парламента и Совета ЕС в форме регламентов.

Административное сотрудничество как особая сфера компетенции ЕС относится к категории вспомогательной компетенции (ст. 6 ДФЕС). Государства-члены вправе, но не обязаны обращаться за соответствующей помощью к Союзу.

В то же время независимо от обращения к Союзу в рамках «административного сотрудничества» меры помощи ЕС не освобождают ни одно из государств-членов от обязанности «претворять в жизнь право Союза» безоговорочно и в полной мере (§ 3 ст. 4 ДЕС; § 3 ст. 197 ДФЕС), а равно от применения к нему мер ответственности на основании других положений учредительных документов (в частности, от штрафных санкций со стороны Суда ЕС согласно ст. 260 ДФЕС).

• [1] В оригинальных (аутентичных) редакциях учредительных документов ЕС термины «политика» и «деятельность» используются во множественном числе: «политики» (англ. policies; франц. politiques) и «действия» (англ. actions; франц. actions).
• [2] Фонды созданы Регламентом (ЕС) № 1290/2005 (JO L 290 du 11.8.2005. Р. 1). Они заменили собой две секции (секция «гарантии» и секция «ориентирование») Европейского фонда по ориентированию и предоставлению гарантий для сельского хозяйства, образованного при введении общей сельскохозяйственной политики в 1962 г.
• [3] JO L 340 du 19.12.2008. Р. 83.
• [4] JO L 60 du 1.3.2001. Р. 51.
• [5] JO L 372 dll 27.12.2006. P. 1.
• [6] JO L 159 du 29.6.1996. P. 1.
• [7] JO L 97 du 9.4.2008. P. 1.
• [8] JO L 90 du 30.3.2007. Р. 58.
• [9] JO С 7 du 29.1.1974. Р. 2.
• [10] JO L 412 du 30.12.2006. Р. 1.
• [11] JO L 138 du 28.5.2002. Р. 1.
• [12] JO L 211 du 14.8.2009. Р. 94.
• [13] JO L 211 du 14.8.2009. Р. 36.
• [14] JO L 54 du 28.2.2005. P. 1.
• [15] JO L 158 du 23.6.1990. Р. 59.
• [16] JO L 314 du 1.12.2007. Р. 9.