Проект статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации, выработанный Комиссией международного права ООН

Феномен принципа наибольшего благоприятствования в международном праве и в международной системе подвергся многолетнему, коллективному изучению и анализу в рамках ООН. В 1964 г. в Комиссии международного права ООН было высказано мнение о том, что договорные положения о РНБ должны стать предметом специального исследования. В 1967 г. Комиссия по рекомендации ГА ООН приступила к изучению этой проблемы как аспекта права международных договоров.

Комиссия использовала в своей работе материалы и доклады по проблематике РНБ, которые делались ранее: под эгидой Лиги Наций в ходе Международной экономической конференции 1922 г., Лондонской всемирной валютной и экономической конференции 1933 г. В 1928—1936 гг. несколько докладов было подготовлено Экономическим комитетом Лиги Наций, а в 1934 и 1936 гг. — Институтом международного права.

В 1976 г. Комиссия ООН подготовила и приняла в первом чтении проект статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации. Словом клаузулы в проекте называются договорные положения о РНБ. В 1978 г. проект был принят во втором чтении и представлен ГА ООН с предложением рекомендовать его государствам-членам в целях заключения многосторонней конвенции. ГА ООН оставила проект без движения. Несмотря на это проект представляет собой документ исключительной ценности как сборник норм и принципов договорного и обычно-правового происхождения, образующих международно-правовой институт наибольшего благоприятствования. Каждая норма проекта подкреплена официальными комментариями государств, мнением известных ученых — юристов-международников — с мировым именем.

Проект статей, выработанный Комиссией ООН, состоит из 30 статей. Первые восемь статей носят вводный характер; ст. 9−22 касаются различных аспектов применения клаузул; ст. 23−26 затрагивают вопросы исключений из клаузул; ст. 27−30 можно рассматривать как разные положения.

В проекте были сформулированы положения, касающиеся его сферы применения, правовой основы, источника и объема РНБ, отражены вопросы применения обусловленных клаузул и клаузул, не содержащих «условий о возмещении», вопросы возникновения и прекращения прав в силу клаузулы и др.

Проект не был предназначен для того, чтобы предписывать порядок предоставления РНБ. Целью проекта было всего лишь сформулировать правила применения и толкования уже существующих клаузул. В ходе работы над проектом высказывалось мнение: развитие международной практики может привести к тому, что государства получат право притязать на предоставление РНБ (другими словами, предоставление РНБ станет обязательным). Можно считать, что в международной торговой системе именно это и произошло. Значит, в механизме принципа наибольшего благоприятствования появились элементы императивности (или, как иногда пишут, когентности) — применительно к ряду вопросов международной торговли.

Принятие проекта в форме конвенции позволило бы государствам единообразно применять и толковать клаузулы, устранить почву для споров и противоречий по многим проблемам, уяснить содержание клаузул, облегчить практику и проведение переговоров. Однако судя по официальным комментариям по проекту, государственные аппараты многих стран не поняли существа проекта и механизма принципа наибольшего благоприятствования; в ходе работы Комиссии ООН столкнулись позиции разных групп стран, и стало очевидно, что в тех условиях принять соответствующую многостороннюю конвенцию не представляется возможным.

Для учебных целей необходимо обратиться к некоторым базовым понятиям, касающимся данного принципа, прежде всего к вопросам терминологии и историческим аспектам.

Клаузула о наибольшем благоприятствовании и принцип наибольшего благоприятствования — это не одно и то же. Клаузула — это договорное положение, форма договорной конкретизации принципа. Существует множество клаузул, но только один принцип. Этот принцип объединяет группу международноправовых норм, регулирующих тесно связанные друг с другом вопросы, в том числе нормы международно-правового обычая. В этом смысле данный целостный комплекс норм представляет собой международно-правовой институт.

В международной практике используются две формулировки: принцип наибольшего благоприятствования и принцип наиболее благоприятствуемой нации. Первый вариант принято использовать применительно к лицам, не являющимся государствами (например, в отношении международных организаций); второй вариант — в отношении государств. Часто в деловой практике и научной (учебной) литературе эти термины используются как синонимы.

Клаузула может быть односторонней и двусторонней (или взаимной). Односторонней клаузулой является клаузула, в которой РНБ предоставляется лишь с одной стороны. Такие клаузулы встречаются крайне редко — например, в договорах, на основании которых РНБ предоставляется судам государства, не имеющего морского берега, в портах морского государства. Большинство клаузул являются двусторонними: государствапартнеры предоставляют РНБ друг другу.

Государство, которое согласилось предоставить РНБ, называется бенефицирующим государством. Государство, в отношении которого принято это обязательство, является бенефициаром. Как правило, государства выступают одновременно в двух качествах — бенефицирующего государства и бенефициара.

Права и обязанности, вытекающие из клаузулы, теоретически остаются замороженными, пока не появится некое третье государство. Для включения действия клаузулы, должно возникнуть соответствующее правоотношение с третьим государством — государством, которое не является участником договора: ни бенефицирующим государством, ни государством-бенефициаром. Соответственно и прекращается действие клаузулы, когда третье государство теряет свое положение наиболее благоприятствуемой нации (если третьих государств несколько, то все третьи государства).

Роль третьего государства в приведении клаузулы наибольшего благоприятствования в действие иллюстрируется следующей схемой.

Режим наибольшего благоприятствования между государством 1 и государством 2 начинает действовать, когда появляется третье государство — государство 3.

В международной практике активно используются также два термина: принцип наибольшего благоприятствования и режим наибольшего благоприятствования. С точки зрения теории права, режим — это комплекс правоотношений, право в действии. РНБ — комплекс правоотношений, складывающихся во внутригосударственном праве в целях реализации клаузулы (режим наиболее благоприятствуемой нации). Государства договариваются, что предоставят в своей внутренней экономической системе наиболее благоприятный правовой режим, например, для предприятий-инвесторов, происходящих из государства-партнера. Строго говоря, принцип — явление международного права; режим — явление внутренней правовой системы.

Однако и в теории международного права существует понятие режим, только здесь это — комплекс правоотношений, складывающихся в межгосударственных отношениях на основе принципа наибольшего благоприятствования. Это —международно-правовой режим. Государства договариваются о взаимном предоставлении РНБ и в соответствии с этим осуществляют определенные действия по реализации своих международных прав и обязанностей — возникает международно-правовой режим предоставления режима наиболее благоприятствуемой нации.

В истории применения РНБ в международной торговой системе встречались две формы клаузулы: 1) обусловленная клаузула; 2) необусловленная клаузула.

Обусловленная клаузула начинала действовать в отношении какой-то льготы, только если государство-бенефициар со своей стороны тоже предоставлял эквивалентную конкретную уступку. Например, между государством 1 и 2 действует клаузула. Государство 1 в силу этой клаузулы начнет распространять низкую ставку таможенной пошлины на лекарственные средства из государства 2, только если государство 2 начнет распространять низкую ставку таможенной пошлины на товары из древесины, происходящие из государства 1. Тем самым в механизм действия включался поиск материальной взаимности, но при этом сама клаузула порождала множество разнообразных правовых режимов: с каждым государством клаузула действовала в разном объеме. Главную задачу — обеспечить недискриминационный режим по сравнению с режимом для всех третьих государств — такая клаузула выполнить не могла.

Необусловленная клаузула автоматически распространяла на государство 2 любое понижение ставки таможенной пошлины на товар, как только понижение происходило на такие же товары из любого третьего государства. В этом случае товары из всех наиболее благоприятствуемых наций оказывались в одинаковом — недискриминационном — правовом режиме: пользовались одной и той же ставкой таможенной пошлины.

В эпоху раннего капитализма обусловленную клаузулу наибольшего благоприятствования стали применять США: они настояли на этой форме клаузулы в первом же договоре — Договоре о союзе и торговле между США и Францией от 6 февраля 1776 г. Это позволило США посредством дифференцированных правовых режимов «выторговывать» преимущества во взаимной торговле у своих европейских партнеров-конкурентов.

В 1923 г. США изменили торговую политику и перешли на необусловленную клаузулу, испугавшись, что их товары окажутся в дискриминационном режиме на рынках Европы. Первым договором США с необусловленной клаузулой был договор 1923 г. с Германией.

Международный суд ООН, рассматривая " дело о правах лиц из Соединенных Штатов Америки в Марокко" , отметил, что цель этого принципа — «установить и постоянно поддерживать между заинтересованными странами полное равноправие без какой-либо дискриминации». В данном случае Суд подчеркнул необусловленный характер принципа наибольшего благоприятствования.

В международной договорной практике, особенно XIX—XX вв., государства зачастую соглашались на клаузулу о наибольшем благоприятствовании при условии, что им в ответ, помимо встречного предоставления РНБ, предоставят какое-нибудь «возмещение». В этом случае обусловленным становится само заключение договора с клаузулой. Встречное предоставление РНБ воспринималось как недостаточное «возмещение». Такая практика получила название практики «условий о возмещении» .

Согласие на заключение клаузулы государства давали, например, при условии: предварительного урегулирования финансовых и имущественных претензий; предоставления займов; улучшения режима проникновения на рынок услуг бенефициара; улучшения режима для физических (юридических) лиц на иностранном рынке; расширения контактов в области культуры и информации; дополнительных материальных компенсаций. За подобными требованиями «возмещений» видится либо поиск более широко понимаемой взаимной выгоды, либо стремление продавить свои государственные интересы путем своеобразного политико-правового шантажа. Часто заключение клаузулы обусловливали вопросами политическими, совсем далеко отстоящими от правового регулирования международной и взаимной торговли. Классическим примером вновь может служить поправка к Закону США о торговле 1974 г., обусловившая предоставление нашей стране РНБ свободой эмиграции советских граждан в Израиль.

Подобное обусловленное заключение клаузулы и предоставление РНБ в наше время является свидетельством дискриминационного и недружественного подхода к сотрудничеству с соответствующим государством. Оно противоречит принципам недискриминации, экономического сотрудниче;

Единственным «возмещением» при предоставлении РНБ должно быть ответное предоставление РНБ. В двусторонности обязательства и заключается выгодность принципа наибольшего благоприятствования для бенефицирующего государства и для сообщества государств. При самом общем толковании клаузула презюмируется как взаимное (двустороннее) предоставление необусловленного РНБ.