Исполнительное административнопроцессуальное право

ПОНЯТИЕ, ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА

После изучения материала данной главы студент должен:

знать

• • понятие и соотношение исполнительного административно-процессуального права с исполнительным административным процессом;
• • основные признаки исполнительного административного процесса;
• • принципы исполнительного административного процесса;
• • структуру исполнительного административного процесса;

уметь

• • отграничить исполнительный административный процесс от иных видов юридического процесса;
• • использовать полученные знания в административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, иных, а дм и н и страти в, но — г i у б л и ч н ых органо в;

владеть

• навыками толкования норм федерального законодательства, регламентирующих отдельные виды административных производств.

Понятие и основные черты исполнительного административно-процессуального права

Исполнительное административно-процессуальное право как часть административно-процессуального нрава представляет собой систему административно-процессуальных норм, регулирующих административно-процессуальные отношения, возникающие в ходе осуществления исполнительного административного процесса.

Исполнительный административный процесс, в свою очередь, можно определить как внешнюю правоприменительную деятельность органов и должностных лиц публичной администрации, иных административнопубличных органов по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции, подведомственных им индивидуальных юридических (административных) дел, возникающих на основе и в связи с применением материальных норм различных отраслей нрава, осуществляемую в предусмотренных административно-процессуальными нормами нрава несудебных формах.

Рассмотрим основные, на наш взгляд, черты исполнительного административного процесса.

1. Исполнительный административный процесс направлен на обеспечение реального действия регулятивных норм различных отраслей права, определяющих права и обязанности физических лиц и организаций в соответствующих возникающих в жизни материальных правоотношениях, а также на обеспечение применения охранительных норм права. В рамках рассматриваемого процесса приводится в действие публично-правовой механизм, позволяющий физическим лицам и организациям реализовать возникшие у них в правоотношениях соответствующие субъективные права, законные интересы, юридические обязанности. В частности, в ходе исполнительно-административного процесса компетентными административно-публичными органами и их должностными лицами обеспечивается реализация таких важнейших прав граждан, как право на осуществление предпринимательской деятельности, образование, социальную защиту, жилище, авторское право, а также исполнение таких основных обязанностей, как уплата налогов и несение военной службы.

В то же время посредством исполнительно-административного процесса осуществляется правоохранительная деятельность в виде применения органами и должностными лицами публичной администрации административно-охранительных норм. Примерами правоохранительной деятельности, осуществляемой в административно-процессуальной форме, являются, в частности, административный надзор, применение мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности; рассмотрение дел об административных правонарушениях.

В ходе исполнительного административного процесса осуществляется распорядительная деятельность органов и должностных лиц публичной администрации, иных административно-публичных органов в виде применения не только административно-правовых норм, но и норм других отраслей права, в частности финансового, земельного, экологического, гражданского, трудового, семейного, которые могут быть реализованы только в результате властно-организующей деятельности соответствующих органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Например, в процессе государственной регистрации юридических лиц и лицензирования их деятельности обеспечивается применение соответствующих норм гражданского права, в процессе государственной регистрации брака — норм семейного права, в процессе налогового контроля — норм финансового права и т. п. В связи с этим представляется не соответствующим действительности понимание административного процесса как деятельности органов исполнительной власти по применению только административно-правовых норм^[1].

Таким образом, в ходе исполнительного административного процесса административно-публичные органы и их должностные лица обеспечивают применение регулятивных и охранительных материальных норм как административного, так и других отраслей права.

2. Применение регулятивных и охранительных материальных норм административного и других отраслей права в рамках исполнительного административного процесса осуществляется в ходе разрешения органами и должностными лицами публичной администрации, иными административно-публичными органами индивидуальных юридических дел. Иными словами, исполнительно-административным процессом является не любая внешневластная деятельность административно-публичных органов, а только такая, которая осуществляется в отношении конкретных физических лиц или организаций и направлена на разрешение возникающих с участием этих субъектов юридических дел.

Как отмечалось ранее, индивидуальные юридические дела, разрешаемые в ходе исполнительно-административного процесса, называют административными. Разрешение административного дела включает в себя его возбуждение, рассмотрение и принятие по нему компетентным административно-публичным органом (должностным лицом) решения, влекущего юридически значимые последствия для участников данного дела, а в некоторых случаях — и для других субъектов. В связи с тем, что в рамках исполнительного административного процесса могут разрешаться лишь административные дела, нельзя рассматривать в качестве такого процесса внешневластную деятельность органов и должностных лиц публичной администрации, не связанную с разрешением указанных дел. Например, не является процессом деятельность органов внутренних дел по осуществлению сплошного надзора за неопределенным конкретно кругом лиц с целью выявления возможных правонарушений с их стороны. К такого рода административной деятельности относятся, например, охрана правопорядка в общественных местах, проверка документов на право управления транспортным средством, документов на транспортное средство и груз, досмотр граждан в аэропортах и т. п.

3. Применение регулятивных и охранительных материальных норм в ходе исполнительного административного процесса осуществляется не судами, а специально уполномоченными на то органами, учреждениями и должностными лицами, входящими в систему исполнительной власти России, а также в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, иными государственными органами и учреждениями, а также органами местного самоуправления. Например, процесс назначения и выплаты пенсий и пособий гражданам осуществляется органами социальной защиты населения, процесс призыва граждан на военную службу — военными комиссариатами, рассмотрение дел об административных правонарушениях — органами внутренних дел, государственными инспекциями, административными комиссиями и г. д. Отдельные категории административных дел могут разрешаться аккредитованными в установленном законом порядке физическими и юридическими лицами. Все названные органы, организации и лица будут именоваться нами далее единым понятием «<административно-публичные органы».

Административно-публичные органы являются властными субъектами административного процесса. Они организуют разрешение административных дел посредством совершения властных юридически значимых дейсгвий и принятия властных правоприменительных решений в пределах предоставленной им нормами административного и административно-процессуального права компетенции. Все остальные участники исполнительноадминистративного процесса, в частности физические лица и организации, являются зависимыми от органов и должностных лиц публичной администрации, однако отнюдь не бесправными субъектами. Они наделяются административно-процессуальными нормами комплексом прав и обязанностей, реализуемых в ходе исполнительно-административного процесса.

• 4. Исполнительный административный процесс может возбуждаться как по инициативе физических лиц и организаций, заинтересованных в разрешении определенных административных дел, на основании их заявлений (заявок) и жалоб, так и во многих случаях по инициативе самих административно-публичных органов в односторонне властном порядке. Так, например, пенсионное производство возбуждается по заявлению гражданина о назначении ему пенсии, а такие производства, как производство по делам об административных правонарушениях, контрольно-надзорное производство, возбуждаются на основании решений соответствующих компетентных органов публичной администрации.
• 5. Применение процессуальных норм в исполнительном административном процессе осуществляется путем совершения уполномоченными административно-публичными органами властно-организующих действий и принятия властных решений в отношении физических лиц и организаций в одностороннем порядке, как правило, без публичного рассмотрения дела в рамках упрощенной процедуры. Действительно, установленный законодательством порядок совершения юридически значимых действий в ходе исполнительного административного процесса гораздо проще, чем порядок рассмотрения дел в судах. В частности, рассмотрение пенсионных дел, дел о лицензировании, выдаче различного рода разрешений и согласований осуществляется компетентными органами и должностными лицами публичной администрации на основании представленных заявителями документов без их обязательного присутствия и присутствия других заинтересованных лиц, как правило, без ведения протокола и при отсутствии других атрибутов судопроизводства.

Упрощенная процедура исполнительного административного процесса, на наш взгляд, оправдывается тем, что в рамках этого процесса осуществляется текущее публичное управление и регулирование различных сфер жизни общества, требующее совершения оперативных действий и принятия оперативных решений. При этом у участников процесса, не удовлетворенных принятым по делу решением, всегда имеется возможность обжаловать его в вышестоящий административно-публичный орган или соответствующий суд.

• 6. Исполнительный административный процесс, как уже отмечалось выше, так же, как и любой другой вид юридического процесса, всегда включает в себя несколько последовательно и логически сменяющих друг друга стадий. В общей теории юридического процесса под стадиями обычно понимаются относительно самостоятельные этапы процесса, на каждом из которых решаются специфические задачи производства, и с этой целью совершаются строго определенные правовыми нормами юридические действия и составляются (издаются) юридические документы (правовые акты). В административно-правовой литературе, как правило, выделяют следующие общие стадии исполнительно-административного процесса, характерные как для юрисдикционных, так и для неюрисдикционных производств:
• 1) возбуждение административного дела и его предварительное расследование (предварительная проверка материалов);
• 2) рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу решения (административного акта);
• 3) обжалование и опротестование (пересмотр) решения (административного акта) по делу;
• 4) исполнение принятого по делу решения (административного акта).

Некоторые авторы называют большее количество стадий. Увеличение этого числа происходит за счет выделения из состава первой и второй указанных выше стадий в качестве самостоятельных дополнительных стадий. Так, в частности, А. П. Коренев относит к числу самостоятельных стадий административного процесса рассмотрение дела и принятие по делу решения.

Как нам представляется, исходя из анализа действующего законодательства и практики его применения, обязательными стадиями любого вида исполнительно-административного процесса являются: возбуждение дела, предварительная проверка (расследование) его обстоятельств (подготовка дела к рассмотрению по существу), рассмотрение дела компетентным административно-публичным органом по существу с вынесением соответствующего решения и исполнение вынесенного по делу решения. Без этих стадий невозможно реальное разрешение какого-либо административного дела в рамках исполнительно-административного процесса. Стадия обжалования (опротестования) вынесенного по делу решения (акта) является факультативной, т. е. необязательной в реально происходящем административном процессе, поскольку далеко не всегда решение по делу обжалуется управомоченными лицами или опротестовывается прокурором. В некоторых видах административных производств, например в производствах по предоставлению физическим лицам и организациям каких-либо субъективных прав, может отсутствовать и стадия исполнения принятого по делу решения, в связи с тем, что реализация соответствующих решений административно-публичных органов осуществляется заинтересованными лицами самостоятельно по их усмотрению.

Указанные выше стадии являются наиболее общими и обязательными для всех видов исполнительно-административного процесса (административных производств). Вместе с тем в каждом из видов данного процесса могут проявляться определенные особенности этих общепроцессуальных стадий.

7. Административные процедуры, определяющие порядок исполнительного административного процесса, содержатся во множестве различных федеральных законов и иных НПА. К числу таких НПА относятся, в частности, КоАП РФ, Налоговый кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс, Закон о лицензировании, Закон о защите прав лиц при осуществлении контроля, Закон о таможенном регулировании и другие федеральные законы, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, утверждаемые данными органами положения и правила, регламентирующие порядок разрешения отдельных категорий административных дел.

8. К лицам, участвующим в исполнительном административном процессе, следует относить стороны по административному делу, а также иных заинтересованных в разрешении дела субъектов.

В состав сторон по административному делу могут входить: административно-публичный орган (его должностное лицо), осуществляющий производство по делу и разрешающий его, и основное лицо, заинтересованное в разрешении дела, — заявитель (физическое лицо или организация), преследующий цель приобретения какого-либо права, лицо, в отношении которого проводится контрольно-надзорное мероприятие (физическое или юридическое лицо), лицо (физическое или юридическое), в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и т. п. В указанном случае одной из сторон по административному дел}' выступает орган или должностное лицо публичной администрации, которые сами и разрешают данное дело. В этом также заключается одна из особенностей исполнительно-административного процесса, отличающая его от судебного процесса, в котором суд никогда не является стороной по делу, а выступает лишь в качестве арбитра.

В состав сторон по административному делу могут также входить: заявитель (жалобщик) — физическое лицо или организация, оспаривающие действия (бездействие) или решение административно-публичного органа (его должностного лица), действия иного физического лица или организации либо предъявляющие к ним иные требования, и ответчик — административно-публичный орган (сто должностное лицо) либо физическое лицо или организация, действия (бездействие), решение которых оспариваются или к которым предъявляются иные требования. При таком составе сторон по административному делу орган публичной администрации, разрешающий данное дело, не является его стороной, а по аналогии с судом выступает в роли арбитра, т. е. по существу в качестве квазисудебного органа.

В некоторых административных производствах, например в производствах по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе, в исполнительном производстве, административно-публичный орган выступает не в качестве арбитра, а в роли властвующего субъекта, организующего разрешение дела и применяющего в отношении ответчика при наличии законных оснований соответствующие меры административно-правового принуждения.

В качестве иных заинтересованных в разрешении административного дела субъектов наряду со сторонами могут выступать физические лица, организации, государственные органы и органы местного самоуправления, а также прокурор. Например, при рассмотрении антимонопольным органом дела по жалобе юридического лица — участника открытого аукциона на действия государственной комиссии по проведению открытого аукциона по закупке товаров для государственных нужд в качестве заинтересованных лиц могут участвовать другие юридические лица — участники указанного аукциона.

Участниками производства по делу об административном правонарушении, заинтересованными в его разрешении, выступают законные представители лица, привлекаемого к административной ответственности, его защитник, потерпевший, его законные представители и защитник, прокурор, возбудивший дело об административном правонарушении.

К числу иных участников исполнительного административного процесса, нс являющихся лицами, участвующими в разрешении административного дела и не имеющих непосредственного интереса в его разрешении, следует относить субъектов, оказывающих содействие в объективном, полном и всестороннем рассмотрении данного дела. Например, в производстве по делу об административном правонарушении к числу таких участников относятся свидетель, понятой, эксперт, специалист, переводчик.

Все участники исполнительно-административного процесса наделяются соответствующими административно-процессуальными нормами комплексом процессуальных прав и обязанностей. В частности, гл. 25 КоАП РФ определяет правовой статус участников производства по делу об административном правонарушении. Стороны и другие участники исполнительноадминистративного процесса могут участвовать в разрешении административных дел с возможностью реализации соответствующих процессуальных прав и исполнения соответствующих процессуальных обязанностей как непосредственно, так и через своих представителей. Представителями административно-публичных органов в административном процессе выступают действующие от их имени должностные лица, а представителями иных заинтересованных участников данного процесса — физических лиц и организаций — могут выступать их законные и иные представители, в том числе защитники (адвокаты).

• [1] См., например: Словарь административного права. М., 1999. С. 40; Дмитриев 10. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право: учебник. М., 2009. С. 313.