Правовые и этические основы деятельности pr-служб в органах власти и управления

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

• • концептуальные основы информационного права и его понятийный аппарат;
• • базовые международные и отечественные нормативно-правовые акты и этические нормы, регулирующие сферу интегрированных коммуникативных технологий (ИКТ);
• • возможные санкции и меру ответственности за нарушение законов и этических норм в сфере ИКТ;

уметь

• • применять базовые положения нормативных правовых документов и этических норм в практической деятельности PR-подразделений органов государственной власти разных уровней;
• • прогнозировать и предотвращать потенциальные нарушения нормативно-правовой и этической базы в профессиональной деятельности PR-специалиста;

владеть

• • навыками ведения переговоров и досудебного урегулирования конфликтных ситуаций между вовлеченными субъектами в коммуникативной сфере;
• • навыками проведения лингвистической экспертизы ненадлежащей рекламы и PR-текстов, содержащих возможные нарушения законодательных и этических норм.

Концептуальные основы информационного права и его понятийный аппарат

В XXI в. мир обрел новое измерение — информационное. В его рамках страны и люди считаются богатыми либо бедными в зависимости от уровня доступа к социально и личностно значимой информации, степени включенности в мировые информационно-коммуникационные системы.

История человечества получила новые традиции своего развития в виде информационно-коммуникативных циклов или галактик^[2].

Возникновение устной речи определило содержание и историческую границу первого цикла. Появление письменности — второго.

Рождение галактики Гутенберга — книгопечатание — явилось рубежом начала третьего цикла. В этом контексте происходит на наших глазах информационно-коммуникационный взрыв, рождающий новую «интернет-галактику» или новый информационно-коммуникативный цикл в истории человечества.

Логика и динамика развития интернетизации, четвертого всемирного информационно-коммуникационного цикла, активно формирует категорический императив XXI в.: желаешь остаться «человеком разумным», стань «человеком информационным». Потребление новой информации превратилось в органичную потребность человека, а расширяющиеся технологические возможности интерактивности дают ему средства для информационного действия, взаимодействия, противодействия.

Известный экономист и социолог М. Кастельс утверждает, что в постоянно меняющихся условиях наиболее успешно функционирует только тот государственный организм, в жилах которого информация циркулирует быстро и беспрепятственно. Те же государства, в которых информационные каналы целенаправленно перекрываются, в информационную эпоху обречены на прозябание и жизненных перспектив не имеют.

Существовавшая раньше социальная противоположность владельцев средств производства и наемных рабочих сменяется, по Кастельсу, делением на интернет-имущих и интернет-неимущих.

Он считает, что именно информационная закрытость стала одной из основных причин краха Советского Союза и его мнение разделяют многие исследователи. Информационная открытость государства, готовность граждан и бизнеса воспринимать новые идеи и возможность беспрепятственно обмениваться информацией — это базовые ценности информационной экономики, которая идет на смену индустриальной^[3].

Эти взгляды ученого с мировым именем практически разделил в своем вступительном слове на заседании Совета безопасности по вопросу развития информационного общества в России Президент России В. В. Путин в 2007 г. В ходе выступления он подчеркнул, что «…страны, сделавшие ставку па развитие информационных технологий, сегодня занимают наиболее выгодные позиции в мировом разделении труда. Они добились существенного роста производительности труда, повысили качество государственного управления. А доступность для граждан всего спектра информационных услуг кардинально повлияла на развитие в этих странах человеческого капитала, на рост их конкурентоспособности. И, наконец, свободный обмен идеями и информацией — это важный фактор укрепления в государствах демократических институтов и процедур»^[4].

Однако зримо формирующийся на наших глазах информационный мир в не меньшей, а, скорее, в большей степени, чем предыдущие миры — промышленный или сельскохозяйственный, предъявляет свои вызовы, требующие адекватных мер реагирования, в том числе и со стороны права.

В этих условиях органам власти и управления практически невозможно обойтись без услуг особого типа специалистов, выступающих в роли своеобразных «сталкеров» (проводников) или «штурманов», умело проводящих корабли своих властных или управленческих структур между Сциллой и Харибдой информационно-коммуникативных вызовов современности. В роли этих сталкеров или штурманов как раз и выступают сотрудники PR-служб органов власти и управления.

Деятельность PR-служб в органах власти и управления подвержена регулятивному воздействию целого ряда социальных регуляторов. Естественно, что первое место в этом ряду занимает право, закон. Достаточно сказать, что для разрешения лишь основных вопросов PR-деятельности в органах власти и управления сотрудникам их PR-служб приходится оперировать нормами около дюжины законов только федерального уровня. Среди них — Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», Федеральные законы «О государственной тайне», «О рекламе», «О коммерческой тайне», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О персональных данных», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О государственной гражданской службе», «О противодействии экстремистской деятельности», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.

Кроме того в этой сфере общественных отношений достаточно развернутое воплощение получило этическое профессиональное саморегулирование. Среди актов этого вида регулирования можно назвать Кодекс этики Национальной ассоциации сотрудников государственных пресс-служб (НАГСП), Хартию принципов сотрудничества и конкуренции на российском рынке услуг по связям с общественностью (1997), Кодекс профессиональной этики пресс-атташе, принятый Генеральной Ассамблеей представительного органа французских пресс-атташе — UNAPC 16 марта 1976 г., а также Европейский кодекс профессионального поведения в области PR — Кодекс CERP, 1978 г.

Наконец, определенную роль в регулировании деятельности PR-служб в органах власти и управления играют и такие регуляторы как традиции осуществления государственной гражданской службы, обычаи, деловые обыкновения, а также общественное мнение.

К концу XX в. в России сформировались базовые начала молодой юридической науки — информационного права. Проблематика правового опосредования информации в качестве зримо набирающего «вес» ресурса личности, общества и государства, побудила отечественную научную мысль достаточно глубоко осмыслить эту сферу окружающей нас действительности, а также сформулировать и обосновать предложения по запуску специфических механизмов правового регулирования общественных отношений с преимущественно информационным содержанием (информационных отношений). Такого рода отношения, определенным образом упорядоченные, получившие надлежащие правовые формы становятся информационными правоотношениями.

Концепция относительного обособления, прежде всего в сфере государственного управления, информационных отношений и появления их правовой формы — информационных правоотношений впервые была выдвинута в 1972 г. профессором А. Б. Венгеровым^[5].

Именно он еще в конце 70-х гг. XX в. сформулировал исходный на этот счет методологический тезис о том, что основополагающая магистраль развития правовой системы «экономика — политика — право» чем дальше, тем в большей степени дополняется новым направлением — «информация — политика — право». А отсюда логично следовал принципиально важный для юридической науки вывод о том, что наряду с проблемой соотношения «права, государства и экономики» все более актуальной для юридической науки становится проблема соотношения «права, государства и информации»^[6].

В понимании общей структуры права очень помогает метафорический образ дерева. В формате этого образа, у права — дерева существует общий ствол и ветви, олицетворяющие собой различные отрасли права. Эти ветви, как и все в мире, стареют. Их приходится обрезать, они уходят в небытие (например, колхозное право). Но в целом живое древо права вечно зеленеет и на его стволе появляются новые веточки. Садовнику, контролирующему эти процессы, надо быть очень внимательным и искусным. Вовремя спилить старые, дабы не мешали молодым набирать жизненные силы и соки. Культивировать перспективные, подчас только еще проклевывающиеся на общеправовом стволе. Ветвь информационного права как раз из перспективных. В ее современном воплощении она, как и иные отрасли права, уже обрела все три классические отраслевые ипостаси: отрасль законодательства, отрасль учебная дисциплина и отрасль науки права. Своеобразная Троица: Бог-Отец, Бог-Сын и Бог-Дух святой.

По подсчетам отечественных специалистов только за первую половину 1990;х гг. в России было принято порядка 500 нормативных правовых актов, регулирующих такого рода информационные отношения. Из них 75 полностью посвящены этим вопросам, остальные включают лишь отдельные нормы, регулирующие информационные отношения^[7]. Впрочем, не стоит забывать, что само по себе количество правовых норм отнюдь не всегда благо. Об этом напоминал еще Тацит своей знаменитой максимой: в наиболее испорченном государстве — наибольшее количество законов. В «тонких» информационных отношениях механическое обилие норм, вроде бы «на одну тему», но системно между собой не сопряженных, серьезный минус, а не плюс.

Как и иные отрасли права, информационное право имеет определенную структуру, включающую в себя комплекс информационно-правовых норм и комплекс информационно-правовых институтов (институт свободы массовой информации, институт защиты чести, достоинства и деловой репутации в СМИ, институт интеллектуальной собственности в СМИ и т. п.). Кроме того, ряд исследователей выделяет в общей структуре информационного права и более крупные правовые образования в формате соответствующих подотраслей. Так, например, профессор М. А. Федотов обосновывает существование в рамках системы информационного права такой подотрасли как право массовой информации^[8], а доктор юридических паук А. В. Минбалеев — права массовой коммуникации, с его точки зрения, включающего в себя и такой правовой институт как правовое регулирование связей с общественностью^[9].

Следуя мудрому совету одного из ярких создателей и носителей «острого галльского смысла» — Рене Декарта: «определяй значение употребляемых тобою понятий и ты избавишь человечество от половины его заблуждений» , — уяснение содержания данных категорий начнем с раскрытия содержания исходного для них понятия — информация.

Несмотря на то, что информация в человеческом обществе существует с момента его зарождения и его развитие без этого компонента трудно представимо, информация до сих пор относится к той категории, относительно определения которой не существует единой точки зрения. Более того, многие авторитетные исследователи уверены в том, что вообще невозможно «дать исчерпывающего и достаточного определения таким понятиям, как „материя“, „энергия“, „информация“»^[10].

В настоящее время трудно найти науку, которая бы не использовала категорию информации и не предлагала свое представление о содержании этого понятия, сущности и свойствах информации. Правоведение принадлежит к числу аутсайдеров в этом ряду, лишь относительно недавно обратив свое внимание на информацию.

Пример из практики. В русском языке слово информация так же аутсайдер. Например, оно не встречается в лексиконе Пушкина (25 тыс. слов). «Наше все» оперировал словами-синонинами: «известие» (151 раз), «весть» (70 раз), «сведения» (18 раз). В словаре В. Даля (40 тыс. слов) вы его так же не найдете. Немецкий лексикограф середины XX в. М. Фасмер пишет: «Информация, начиная с Петра I… Через польск. informacja из лат. Information — „представление, понятие о ч.-л.“» .

Как видим, в российском лексиконе слово «информация» столетиями являлось словом-калькой, употребляемым для обозначения некоей «иностранной» реалии, не имеющей эквивалента ни в русском языке, ни в отечественной культуре. В словарях русского языка слова этого смыслового ряда появляются лишь в XIX—XX вв.: «информация» — в 1861 г., «информационный» — в 1911 г., «информировать» — в 1933 г.^[11]

В мировом контексте хрестоматийным стало логически уязвимое, но однако сделавшее успешную карьеру известности определение Н. Винера: «Информация есть информация, а не материя и не энергия»^[12].

В современной правовой науке нам ближе следующее доктринальное понимание информации как воспринимаемой и понимаемой человеком характеристики «окружающего мира во всем его разнообразии, которая возникает в процессе познания последнего и позволяет па основе познания и измерения свойств предметов, явлений, процессов, фактов и отражения их в различных формах восприятия отличать их признаки, элементы, значения и устанавливать связи и зависимости всего многообразия проявления материального, духовного, идеологического мира. В философском понимании информация — это особая энергетическая субстанция (сила), обеспечивающая связи и зависимости элементов природного, социального, духовного происхождения»^[13].

При этом гражданским служащим очень важно понимать и быть готовыми к тому, что, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 5 «Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации» (Закон об информации) информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений, то в зависимости от характера правоотношений один и тот же термин «информация» может быть использован как для обозначения гражданско-правовых так и для публично-правовых объектов. В первом случае право человека на информацию реализуется в гражданскоправовом «горизонтальном» формате на основе согласия сторон информационного процесса и связано с возникновением и переходом различных прав на информацию (право собственности на информационный ресурс и право обладания информацией)^[14]. Во втором случае реализуется публичное право (которое в контексте наших размышлений позволительно определить как " вертикально", сверху вниз действующее право). Такое право по общему правилу не требует для своего осуществления согласия другой стороны, однако нуждается в государственно-правовых механизмах обеспечения, которые выступают в форме информационных обязанностей и ответственности субъектов информационного права за нарушение информационных прав других субъектов.

В науке и практике информационного права принято выделять три объекта информационных отношений, которые иногда именуют предметами отношений людей и их объединений по поводу информации. Это информационные ресурсы, информационные технологии и информационные коммуникации. Их определенное единство выступает в качестве системообразующей структуры информационного права.

В качестве объекта правового регулирования применительно к информационному праву выступают отношения физических лиц, юридических лиц, органов публичной власти и иных организаций по поводу реализации своих прав и обязанностей, прав и обязательств относительно вышеуказанных трех групп предметов отношений как на стадии их создания, включения в экономический, культурный и политический оборот, в том числе и в практической деятельности PR-подразделений органов государственной власти и управления разных уровней.

В своей практической деятельности любой среднестатистический субъект информационных общественных отношений обычно ориентируется на то, чтобы сформировать для себя из всей необъятности знаний, оперативных сведений и данных, что сегодня приносят ему СМИ и иные каналы доступа к информации, такую информационную среду, которая была бы ему наиболее полезна и дружелюбна. Таким образом формируется и используется определенная часть информации, которая становится индивидуальным информационным ресурсом конкретного пользователя (обладателя). По такому же алгоритму формируются разнообразные коллективные информационные ресурсы, в том числе PR-подразделений органов власти и управления и редакций СМИ. Отсюда логически вытекает вывод, что под информационным ресурсом следует понимать ту часть информации, которая выделяется по признаку ее субъекта-пользователя или по признаку ее происхождения (создания) и целевого использования. В этом смысле информационные ресурсы делятся на следующие виды: технические, экономические, финансовые, экологические, статистические, правовые, культурологические и др. По субъектному признаку информационные ресурсы могут быть идентифицированы как государственные, муниципальные, частные, корпоративные или организаций другого типа, ресурсы индивида, иных субъектов, которые в правовой системе наделяются определенным правовым статусом, в том числе и в области информационных правоотношений.

При этом следует особо подчеркнуть, что в современных условиях все большее значение приобретают информационные ресурсы, которые являются общедоступными и которые постепенно обретают статус общественного национального достояния, своеобразного богатства страны, которое в современных условиях становится важнее, чем запасы углеводородов, а ранее — пушнины (в масштабах одного государства) или даже достояния всего мирового сообщества^[15].

Отметим, что по общему правилу, в рамках действующего российского законодательства к информации, находящейся в публично-правовом режиме общественного достояния, иными словами — в правовом режиме общедоступности, следует относить всю ту государственную информацию, которая не составляет государственной тайны и не является конфиденциальной.

Полный цикл формирования и эффективного использования любого информационного ресурса немыслим без системы связей и передачи информации между различными субъектами — создателями, обработчиками, держателями информационного и технологического ресурса, а также без контактов с разными посредниками и пользователями. Именно на этом участке работы, применительно к информационным ресурсам органов власти и управления, велика роль их сотрудников PR-служб.

Логическим итогом рассмотрения информации и информационных ресурсов как предмета социальных отношений, а также объектов правового регулирования является формулирование понятия информациоииого права.

Информационное право — это наука о предметах, принципах и методах правового регулирования деятельности и отношений в областях формирования и использования информационных ресурсов, технологий и коммуникаций и их сетей, организации управления процессами информатизации и обеспечения информационной безопасности граждан, государства и общества в целях удовлетворения их информационных потребностей и обеспечения процессов развития общества^[16].

Информационное право за годы своего развития как отдельной отрасли права сформировало определенную систему принципов правового регулирования информационных отношений, отражающих специфику реализации общеправовых принципов. Наиболее признанные среди них закреплены в ст. 3 «Закона об информации» .

• [1] Глава подготовлена с использованием Информационно-правовой системы «КонсультантПлюс» .
• [2] В 1960;е гг. именитый гуру коммуникативистики Маршалл Маклюэн в своей «главной» книге «Понимание средств коммуникации» (Understanding Media: The Extensions of Man) выдвинул и обосновал концепцию эволюции современного общества, впоследствии получившую известность как концепция перехода от «галактики Гутенберга к галактике Маклюэна» .
• [3] См. об этом: Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
• [4] URL: archive.kremlin.ru/text/appears/2007/07/138 519.shtml (дата обращения: 25.04.2013).
• [5] См.: Венгеров А. Б. Право и информационное обеспечение АСУ // Советское государство и право. 1972. № 8.
• [6] См.: Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления (Теоретические вопросы). М.: Юридическая литература, 1978. С. 11.
• [7] См.: Копылов В. А. О структуре и составе информационного законодательства // Государство и право. 1996. № 6. С. 101.
• [8] Федотов М. А. Право массовой информации в Российской Федерации. М.: Международные отношения, 2002.
• [9] Минбалеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества: монография. Челябинск: Цицеро, 2012. Описанию правового института правового регулирования связей с общественностью в этой работе посвящен отдельный параграф под названием «Закономерности и перспективы развития правового регулирования связей с общественностью как средства массовых коммуникаций». С. 134−153.
• [10] Штейнбух К. Автомат и человек. М., 1966. С. 146.
• [11] См.: Черных П. Я. Историко-этимологический словарь современного русского языка. Т. I. М.: Русский язык, 1994. С. 355.
• [12] См.: Винер //. Кибернетика, или Управление и связь в животном мире и машине. М., 1968. С. 201.
• [13] См.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Указ. соч. С. 29.
• [14] В соответствии со ст. 2 п. 5 «Закона об информации» обладатель информации — лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам.
• [15] См. подробнее: Монахов В. Н. Информация как общественное достояние: политико-правовые грани проблемы: доклад на пленарном заседании международной конференции «Информация как общественное достояние: обеспечение доступа в библиотеках», 27 окт. 2004 г., Санкт-Петербург, Таврический дворец — штаб-квартира Межпарламентской ассамблеи СНГ; доступен на сайте РНБ URL: hup://nlr.ru/tus/271 004/monahov.htm (дата обращения 28.04.2013).
• [16] См.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Указ. соч. С. 32.