Состав и порядок формирования Правительства РФ

Правительство РФ состоит из определенных в Конституции РФ и назначаемых Президентом страны должностных лиц. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Аналогичная норма содержится и в Законе о Правительстве (ст. 6).

Конституция РФ не определяет количество заместителей Председателя Правительства. Отсутствуют соответствующие положения и в указанном Законе. Количество заместителей устанавливается непосредственно при формировании Правительства, при этом оно может изменяться в период действия уже сформированного Правительства. В число заместителей входят и первые заместители Председателя Правительства. Согласно ст. 6 Закона в соответствии с указами Президента РФ заместители Председателя Правительства могут замещать должности полномочных представителей Президента в федеральных округах.

На уровне Конституции РФ и Закона о Правительстве не устанавливается и количество федеральных министров. Формулировка ч. 2 ст. 110 Конституции РФ обусловливает тот факт, что состав Правительства РФ прямо зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, закрепляющей в том числе и количество федеральных министерств. Таким образом, не все руководители федеральных органов исполнительной власти входят в состав Правительства РФ с правом голоса. В состав Правительства входят только федеральные министры; что касается руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (федеральных агентств и федеральных служб), то они в состав Правительства РФ с правом голоса не входят.

Структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается указами Президента РФ и предопределяется целями и задачами деятельности исполнительной власти в текущий период. Следует отметить, что в научной литературе высказывались аргументированные предложения о необходимости принятия федерального закона о федеральных органах исполнительной власти^[1], однако пока они не получили реализации. В настоящее время в России в структуре исполнительной власти выделяются федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Президент РФ, а также федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Принципиальное значение для определения места и роли правительства в системе государственной власти в целом и в системе исполнительной власти, в частности, имеет порядок его формирования. Порядок формирования правительства во многом определяется формой правления в стране, отражает баланс законодательной и исполнительной власти, особенности сложившейся партийной системы.

Так, в парламентских республиках и монархиях правительство формируется парламентом и несет перед ним ответственность. Формирование правительства осуществляется парламентским путем, как правило, из представителей партий, получивших на выборах большинство мест в парламенте. Парламент вправе вынести правительству вотум недоверия, в результате чего правительство уходит в отставку. Главой исполнительной власти является премьер-министр.

В президентских республиках правительство формирует президент. Президент здесь является не только главой государства, но и возглавляет правительство. Правительство несет ответственность только перед президентом, при этом президент не несет ответственности перед парламентом, который также не может выразить и вотум недоверия правительству. В свою очередь, и президент нс может распустить парламент.

Что касается смешанной формы правления, то здесь наблюдается сочетание отдельных характеристик и президентской, и парламентской форм. В формировании правительства участвует и президент, и парламент. Парламент имеет право вынесения вотума недоверия правительству, президент вправе распустить парламент. Правительство несет ответственность не только перед президентом, но и перед парламентом. Происходит определенное «уравновешивание» между полномочиями главы государства и полномочиями парламента в отношении правительства.

В Российской Федерации основные функции по формированию Правительства РФ возложены на Президента РФ. Он решает вопросы инициирования процедуры формирования Правительства, определяет кандидатуру на должность Председателя Правительства, согласовывает данную кандидатуру с Государственной Думой Федерального Собрания РФ, назначает на должность Председателя Правительства РФ, по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

Сама процедура формирования Правительства РФ осуществляется после:

• — избрания нового Президента РФ;
• — переизбрания Президента РФ на второй срок;
• — принятия Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ;
• — принятия Президентом РФ решения о сложении полномочий Правительства РФ.

Процедура формирования Правительства РФ начинается с определения кандидатуры Председателя Правительства. Конституция РФ требует, чтобы назначение кандидатуры Председателя Правительства осуществлялось Президентом РФ с согласия Государственной Думы (ст. 111). Это создает основу для предотвращения возможных разногласий по поводу той политики, которая будет осуществляться Правительством РФ. Кандидатура Председателя Правительства, таким образом, должна устраивать не только Президента РФ, но и парламентское большинство.

Процесс внесения кандидатуры Председателя Правительства строго регламентирован, но времени. Это сделано для того, чтобы исключить возможные негативные последствия от затягивания процедуры формирования Правительства. Требуется постоянное функционирование Правительства в целях обеспечения жизнедеятельности населения государства.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится:

• — не позднее двух недель после вступления в должность вновь избранного Президента РФ;
• — не позднее двух недель после отставки Правительства РФ;
• — в течение недели со дня отклонения Государственной Думой предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства.

Государственная Дума должна рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели со дня ее внесения Президентом РФ. При этом Председатель Государственной Думы обязан незамедлительно после внесения в Государственную Думу предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ известить об этом всех депутатов Государственной Думы.

Для формирования у депутатов Государственной Думы мнения о кандидатуре Председателя Правительства РФ, последний должен представить Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, а также ответить на вопросы депутатов в течение времени, определенного для этого Государственной Думой. После ответов на вопросы представители фракций высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием депутатов путем подачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов либо открытым голосованием, если большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы такое решение будет принято. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Результат голосования о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ оформляется постановлением Государственной Думы.

В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ Президент РФ в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Обсуждение и согласование новой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ происходит в том же порядке, что и обсуждение первой кандидатуры, в течение недели со дня ее представления Президентом РФ.

Если имело место двукратное отклонение Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства РФ, Президент РФ в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ происходит в те же сроки и в том же порядке, которые предусмотрены для обсуждения и согласования первых двух кандидатур.

Судебная практика

Конституция РФ (ч. 4 ст. 111) предоставляет право Президенту РФ после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства РФ назначить Председателя Правительства, распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Указанная норма Конституции РФ явилась предметом конституционного спора в КС РФ. Поводом к рассмотрению дела стал запрос Государственной Думы, в котором содержалась просьба о толковании названной выше нормы ч. 4 ст. 11 Конституции. Государственная Дума попросила разъяснить, вправе ли Президент РФ вновь представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства РФ, и каковы правовые последствия трехкратного отклонения Государственной Думой одной и той же кандидатуры на указанную должность. Эта просьба была связана с конкретными политическими событиями, обусловленными тем, что в начале 1998 г. Государственная Дума дважды отказала Президенту РФ в даче согласия на назначение Председателем Правительства РФ.

Государственная Дума считала, что Президент РФ не вправе повторно представлять одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ, а Государственная Дума может быть распущена Президентом только после отклонения ею трех разных представленных им кандидатур Председателя Правительства РФ, т. е. под «представленными кандидатурами», по мнению заявителя, в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ подразумеваются разные лица.

КС РФ при толковании указанной нормы Конституции РФ не согласился с мнением Государственной Думы. В своем Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П КС РФ отметил, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция РФ, не ограничивая данное право, позволяет Президенту самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь, Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции РФ не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса. Но после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ, независимо оттого, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, Государственная Дума подлежит роспуску.

Право Президента РФ предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение — с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике. Указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Практика применения ст. 111 Конституции РФ обнаружила различные подходы к реализации закрепленных в ней правомочий: одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства РФ при первом же представлении применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата, а также представление одного и того же кандидата трижды. Однако, как отметил КС РФ, в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых ч. 4 ст. 111 Конституции РФ и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста.

Председатель Правительства РФ назначается из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией РФ.

При временном отсутствии Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. В случае освобождения от должности Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев.

В научной литературе встречаются ошибочные мнения о том, что Председатель Правительства РФ осуществляет исполнительную власть, а также о том, что Председатель Правительства РФ возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти^[2]. Подобные выводы ошибочны и противоречат Конституции РФ, где прямо закреплено, что Правительство РФ, а не его Председатель осуществляет исполнительную власть. Что же касается системы федеральных органов исполнительной власти, то ее тоже возглавляет Правительство РФ.

Для назначения на должность заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров согласия Государственной Думы не требуется. Выразив свое согласие на назначение на должность Председателя Правительства РФ, Государственная Дума, тем самым, выразила свое согласие и на дальнейшее формирование всего состава Правительства. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместителями Председателя Правительства РФ и федеральными министрами также могут быть только российские граждане, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего их право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Пребывание в составе Правительства РФ налагает на членов Правительства дополнительные обязанности и ограничения. Указанные обязанности и ограничения установлены в Законе о Правительстве. Так, Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства и федеральные министры обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в налоговые органы РФ сведения о являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах и ином имуществе, принадлежащем на праве собственности им, их супругам и несовершеннолетним детям, а также о своих обязательствах имущественного характера и об обязательствах имущественного характера супругов и несовершеннолетних детей. Налоговые органы направляют эти сведения Президенту РФ и в Федеральное Собрание. Данные сведения могут быть опубликованы.

Ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства РФ, имеют своей целью установление запрета на совмещение должностей; занятие определенной деятельностью; получение материального вознаграждения от третьих лиц; использование служебного положения в личных целях.

Так, члены Правительства РФ не вправе: 1) быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов местного самоуправления; 2) замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ; 3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы;

• 4) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, которая при этом не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе;
• 5) быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти; 6) использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; 7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ; 8) получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц нс предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; 9) принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств; 10) выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством, международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности; 11) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе; 12) открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Запрет распространяется на супруг (супругов) и несовершеннолетних детей членов Правительства РФ.

Данные ограничения необходимы для обеспечения объективного, профессионального подхода членов Правительства к своей деятельности. Несоблюдение указанных ограничений влечет за собой наступление юридической ответственности, включая освобождение членов Правительства от занимаемой должности.

• [1] См., например: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007 ;Барциц И. II. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24 и др.
• [2] Авдеев Д. А. Дихотомические особенности федеральной исполнительной власти в России // Современное право. 2011. № 10. С. 54—56.