Формирование современного конституционного права Российской Федерации

Предпосылки формирования современной отрасли конституционного права начали складываться со второй половины 1980;х гг. в связи с провозглашением партийно-государственным руководством СССР курса на перестройку и развитие гласности, формирование развитой демократии и политического плюрализма. Конституционно-правовые нормы союзного законодательства, сформировавшиеся в этот период, послужили на начальном этапе становления юридической базой собственно нового российского конституционного права.

В июле 1988 г. XIX партийная конференция выдвинула идею конституционной реформы, проект которой был принят Верховным Советом СССР в октябре 1988 г. Партийные решения дали импульс для обновления системы государственной власти. По образцу Конституции 1918 г. была восстановлена двухуровневая система представительных органов: Съезд народных депутатов и Верховный Совет, избранный из депутатов Съезда. Законом СССР от 14 марта 1990 г. № 1360−1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон СССР)» был учрежден пост Президента СССР, наделенного широкими полномочиями высшего должностного лица. По новому законодательству часть народных депутатов избиралась в избирательных округах по стране, часть — партией, профсоюзами и общественными организациями. Съезд избирал Президента СССР, который затем назначал Председателя Правительства СССР.

В марте 1990 г. на пост Президента СССР был избран Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев. Легитимность президентской власти была неполной, так как первый Президент СССР был избран не народом, а опосредованно — высшим законодательным органом.

Выборы народных депутатов 1989 и 1990 гг. привели к созданию нового высшего законодательного органа, который был в определенной мере приближен по своему статусу к парламенту, однако в нем по-прежнему доминировал советский принцип организации власти, действующий на основе лозунга «Вся власть Советам» .

На XIX партийной конференции было отмечено, что новое право должно служить не государству, а обществу. Конференция осудила административно-командный метод руководства, подчеркнув необходимость создания правовой базы для проведения политических и социально-экономических реформ, а также защиты прав граждан.

В 1988—1990 гг. во исполнение этих партийных установок принимается ряд союзных законов и указов: о праве граждан на судебное обжалование неправомерных действий администрации; о государственной безопасности; о средствах массовой информации; об общественных организациях; о въезде и выезде из СССР и др. Новое законотворчество вызвало резонанс. Отечественные государствоведы и зарубежные советологи принялись обсуждать новую концепцию «социалистического правового государства», в которой так же, как и при «буржуазной демократии», допускались приоритет права над государством и принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Политическая либерализация привела к росту неформальных группировок. Постепенно КПСС стала терять монополию на власть, и к середине 1990;х гг. начался быстрый переход к многопартийности. Прообразами будущих политических партий явились союзы, ассоциации и народные фронты разных направлений (националистические, патриотические, либеральные, демократические и т. п.). Зарождение забастовочного движения шахтеров получило свое продолжение в формировании летом 1990 г. Конфедерации труда. В Верховном Совете СССР сложилась оппозиционная советской власти Межрегиональная парламентская группа. Внутри КПСС к январю 1990 г. также сформировалась оппозиционная демократическая платформа, представители которой стали выходить из партии. В июле 1991 г. Президентом СССР был подписан Указ о департизации, запретивший деятельность партийных организаций на предприятиях и учреждениях. В тот же период Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев оставил свой пост и распустил ЦК. Деятельность КПСС была приостановлена, а позднее и совсем запрещена Президентом России Б. Н. Ельциным.

Наряду с разрушением монополии КПСС начался процесс распада СССР. Ряд республик потребовали признания их государственного суверенитета и заявили о своем выходе из состава СССР. В 1990 г. был разработан проект нового Союзного договора, существенно расширяющего права союзных республик.

Уступки союзным республикам обнаружились в законах СССР от 10 апреля 1990 г. № 1421−1 «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» и от 26 апреля 1990 г. № 1458−1 «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» .

В апреле 1991 г. союзный Центр и девять республик (за исключением прибалтийских республик, Грузии, Армении и Молдавии) подписали документы, в которых декларировались положения нового Союзного договора. Однако ситуация осложнилась начавшейся «войной законов» между высшими законодательными органами государственной власти СССР и союзных республик, включая РСФСР. Крайняя форма этой «войны» выразилась в принятии союзными республиками деклараций о суверенитете, что по сути означало начало функционирования независимых государств, их отделение от СССР и инициирование распада последнего.

В ноябре 1990 г. союзным республикам был предложен новый вариант Союзного договора, в котором предусматривались значительные уступки членам Союза. Новое союзное образование именовалось Союз Советских Суверенных Республик. Эти уступки, однако, не сдержали процесс дальнейшей дезинтеграции. Между Россией и Украиной были подписаны двусторонние соглашения, взаимно признающие суверенитет друг друга, независимость от союзной власти. В феврале 1991 г. на референдуме в Литве большинство населения голосует за независимую и демократическую республику.

Обсуждение проекта нового Союзного договора в Ново-Огареве обнаружило поляризацию мнений. Представители союзных республик настаивали на установлении слабых конфедеративных связей, в то время как союзная власть выступала за сохранение федерации. Договор предполагалось подписать в июле 1991 г.

Попытка Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП) 19 августа 1991 г. «восстановить порядок в стране и предотвратить развал СССР», т. е. совершить переворот, потерпела неудачу. Президент и парламент РСФСР отказались подчиняться распоряжениям ГКЧП и приняли собственные решения. После провала «путча» восемь союзных республик заявили о свой независимости, при этом три прибалтийские республики были официально признаны СССР в сентябре 1991 г. независимыми.

В стремлении сохранить СССР союзная власть предложила республикам еще более радикальный вариант Союзного договора, однако это уже не спасло Союз от окончательного распада. В начале декабря 1991 г. Украина после референдума объявила о своей независимости. Трехстороннее Минское соглашение от 8 декабря 1991 г. и Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 г. поставили точку в существовании Союза ССР, образованного Договором 1922 г.

С прекращением существования СССР в бывших союзных республиках как самостоятельных, независимых, суверенных государствах начался сложный процесс формирования собственных национальных правовых систем.

Так же, как и в СССР, реформирование конституционного права в России с конца 1980;х гг. затронуло многие сущностные стороны государственного и общественного строя. В 1989 г. были приняты законы РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» и «О выборах народных депутатов РСФСР», в которых существенно изменялись система органов РСФСР и порядок выборов народных депутатов. В качестве высшего органа государственной власти учреждался Съезд народных депутатов, который избирал тайным голосованием Верховный Совет — постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган РСФСР. Впервые за всю историю конституционного развития России ее законодательный орган — Верховный Совет — стал двухпалатным, отражающим федеративное устройство республики.

В новом избирательном законе не предусматривалась обязательная альтернативность выборов (наличие в бюллетене не менее двух кандидатов), но открывалась возможность ее реализации, что и было осуществлено на первых свободных выборах.

Формально-юридическим началом создания самостоятельной отрасли конституционного права России следует считать принятие 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, в которой было закреплено верховенство Конституции и других законов России на всей ее территории над законодательством СССР, предусмотрено, что действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами Российской Федерации, приостанавливается Россией на всей ее территории.

С распадом СССР конституционное право России приобрело новое сущностное свойство: из права составной части Союза как федерации (регионального права) оно преобразовалось в отрасль права суверенного государства. Формирование такой отрасли совпало с интенсивным процессом конституционного реформирования.

Конституционная реформа в России, начавшаяся в конце 1980;х гг., была нацелена на коренное совершенствование и одновременно стабилизацию российского государства и общества. Она осуществлялась в два этапа.

Первый этап — внесение существенных изменений и дополнений в Конституцию РСФСР 1978 г., чему, как уже отмечалось, предшествовали поправки к Конституции СССР 1977 г., инициировавшие начало реформы.

Второй этап — принятие новой Конституции РФ 1993 г.

С конца 1980;х гг. в Конституцию РСФСР 1978 г. вносились многочисленные изменения и дополнения, благодаря которым были провозглашены принципы разделения властей, светского государства, многопартийности и соответственно отменена руководящая и направляющая роль Коммунистической партии; учреждены такие неотъемлемые ценности гражданского общества, как право частной собственности, свобода экономической деятельности, состязательность в процессе выборов в органы государственной власти, свобода передвижения, свобода информации, институт местного самоуправления и др.

Принципиальное значение имело учреждение института Президента РФ. В отличие от достаточно быстрого и практически единогласного решения этого вопроса на уровне СССР в Российской Федерации предложение о введении поста Президента вызвало неоднозначную реакцию высшего законодательного органа и многочисленные дебаты. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против введения института Президента, и по инициативе 1/3 депутатов Съезда, представляющих радикально-демократическое крыло, на 17 марта 1991 г. был назначен всероссийский референдум по этому вопросу, в соответствии с результатами которого институт Президента был учрежден путем внесения соответствующих поправок в российскую Конституцию; также были приняты необходимые законы о Президенте РФ и о выборах этого нового высшего должностного лица Российской Федерации. Первый Президент России Б. Н. Ельцин был избран путем всенародных выборов 12 июня 1991 г.

Другое существенное направление конституционных преобразований — учреждение института конституционного правосудия. Верховным Советом 28 июня 1991 г. был принят, а 12 июля 1991 г. утвержден Съездом народных депутатов Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», а к 30 октября 1991 г. Конституционный Суд был сформирован и стал первым в истории России органом судебного конституционного контроля.

Важным показателем обновления государственного устройства России стало заключение Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Федеральная власть и составные части России в лице их органов государственной власти, подписав Федеративный договор, впервые попытались совместно, на основе договоренности и принципов федерализма, разделить государственную власть между собой, определить правила взаимодействия по реализации^[1]. Гарантией соблюдения этих правил стало включение VI съездом народных депутатов текста Федеративного договора в Конституцию.

Таким образом, в России постепенно складывался иной конституционный строй: советское государство социалистической демократии сменялось на новую модель демократического федеративного правового государства.

Благодаря новым российским законам были проведены преобразования в основах политического, экономического, социального строя, в избирательной системе, федеративном устройстве, системе органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем многочисленные поправки в Конституцию РСФСР 1978 г. не изменили некоторых сущностных сторон советского строя, и это придавало Основному закону страны черты противоречивого документа. Так, после полной инкорпорации текста Федеративного договора в действующую российскую Конституцию возникли разногласия между прежними и новыми положениями Основного закона в части регулирования федеративного устройства России. В связи с этим параллельно с внесением изменений и дополнений в действовавшую Конституцию России стала проводиться работа по подготовке и принятию нового основного закона Российского государства, вопрос о необходимости которого был поставлен I съездом народных депутатов России в 1990 г. Решением Съезда для разработки текста новой Конституции была образована Конституционная комиссия под председательством Б. Н. Ельцина, занимавшего в то время пост Председателя Верховного Совета.

Сложная расстановка политических сил в дальнейшем вызвала неоднозначное отношение к разрабатываемому Конституционной комиссией проекту Конституции России.

Будучи неудовлетворенным проектом Конституции, подготавливаемым в рамках Конституционной комиссии, Президент России предложил свой альтернативный проект, и 24 апреля 1993 г. в Российской газете были опубликованы основные принципы новой «президентской» Конституции России. Данный проект существенно отличался от действовавшей Конституции и варианта Конституционной комиссии тем, что значительно усиливал президентскую власть. Это вызвало неоднозначную реакцию как со стороны представителей высшего законодательного органа власти, гак и со стороны целого ряда экспертов и государствоведов.

До принятия новой российской Конституции в качестве дополнительного средства политической борьбы был использован всероссийский референдум, назначенный на 25 апреля 1993 г. Чрезвычайный IX съезд народных депутатов РФ 24 марта 1993 г. принял постановление о проведении референдума о доверии Президенту и депутатскому корпусу. Этот референдум был призван разрешить продолжавшийся два года спор о власти между Президентом и законодательной властью — Съездом народных депутатов и Верховным Советом. Съезд народных депутатов вынес на референдум 25 апреля четыре вопроса, три из которых — фактически о доверии Президенту.

• 1. Доверяете ли Вы Президенту РФ Б. Н. Ельцину?
• 2. Доверяете ли Вы социально-экономической политике Президента и Правительства, проводимой с 1992 года?
• 3. Считаете ли Вы необходимыми досрочные выборы Президента РФ?
• 4. Считаете ли Вы необходимыми досрочные выборы народных депутатов РФ?

Состоявшийся референдум не разрешил спор: народ выразил доверие как Президенту России, так и народным депутатам РФ.

Кульминационной точкой конфликта между высшей законодательной властью и Президентом России явились события осени 1993 г. К этому времени высший законодательный орган государственной власти и Президент имели не только собственные проекты новой Конституции, но и определили каждый свою дату ее принятия. Если проект Конституции России, разработанный Конституционной комиссией и одобренный Верховным Советом, ждал своего утверждения на Съезде народных депутатов, который предполагалось созвать 17 ноября 1993 г., то президентский проект, одобренный Конституционным Совещанием 12 июля 1993 г., планировалось вынести на всероссийский референдум 12 декабря 1993 г. Сложившееся «двоевластие» не могло долго продолжаться, поскольку порождало хаос и анархию в системе государственной власти, тормозило процесс осуществления конституционной реформы.

Президент России 21 сентября 1993 г. подписал Указ о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации № 1−100, которым прекратил деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Другим Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. утверждалось Положение о федеральных органах власти на переходный период^[2]. В обозначенный Президентом РФ переходный период приостанавливалась деятельность и Конституционного Суда РФ. Таким образом, в условиях отсутствия высшей законодательной и судебной власти в России по существу временно вводилось президентское правление.

Действия Президента РФ вызвали негативную реакцию со стороны большинства депутатов высшей законодательной власти и членов Конституционного Суда РФ. Против действий главы Российского государства высказались также многие субъекты РФ, которые в лице их представительных органов заявили о неконституционности актов Президента России.

С начала октября 1993 г. Президент России уже не встречал противодействия со стороны оппозиции, а 7 октября 1993 г. им был издан Указ о правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации. В данном Указе определялись условия действия на всей территории России законов и постановлений Съезда народных депутатов и Верховного Совета, принятых до 21 сентября 1993 г., а также были ограничены полномочия представительных органов субъектов Федерации (за исключением республик) и расширена компетенция глав исполнительной власти, назначаемых в то время Президентом России. Указом Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации от 9 октября 1993 г. были прекращены полномочия Советов народных депутатов, а Указом от 27 октября 1993 г. утверждены Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти в субъектах РФ.

Таким образом, вышеперечисленными указами Президента РФ система советской власти практически была ликвидирована снизу доверху.

В октябре 1993 г. на основе президентских указов о проведении выборов было предусмотрено избрание двух палат нового высшего законодательного органа государственной власти — Федерального Собрания. Учреждалась смешанная избирательная система при выборах депутатов нижней палаты — Государственной Думы и мажоритарная избирательная система относительного большинства при выборах членов верхней палаты — Совета Федерации (указы Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1625 «О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» и № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»), Указами Президента РФ об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в 1993 г. было установлено правило, согласно которому выборы считались состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей. Эта норма была менее демократична по сравнению с требованиями к выборам в представительные органы, действующими по прежнему законодательству, однако ее введением Президент РФ рассчитывал обеспечить избрание новых высших органов законодательной власти в условиях политического кризиса, поразившего страну.

Выборы в Федеральное Собрание РФ были назначены на 12 декабря 1993 г. одновременно с голосованием за новую Конституцию РФ, проект которой был опубликован 10 ноября 1993 г.

В референдуме по принятию Конституции РФ приняло участие около 54,8% граждан, зарегистрированных и внесенных в списки голосующих. За принятие Конституции РФ в 1993 г. высказалось 58,4% избирателей, участвовавших в голосовании. В итоге новая Конституция России была принята всенародным голосованием 12 декабря и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря того же года.

Одновременно состоялись выборы в Федеральное Собрание РФ. С принятием Конституции РФ 1993 г. и избранием Федерального Собрания РФ закончился переходный период президентского правления. В России были определены основы современного конституционного строя, а фактические конституционно-правовые отношения стали постепенно адаптироваться к последним.

• [1] См.: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. (Приложение к Конституции (Основному закона) Российской Федерации — России в редакции 1992 года. М.: Известия, 1993.)
• [2] См.: Российская газета. 1993. 22 сент.