Субъекты государственного и муниципального управления, организационно-правовые формы их деятельности

Начнем с субъектов государственного управления. Они были перечислены в параграфе 1.1. В данном параграфе более подробно остановимся на характеристике органов исполнительной власти, которые осуществляют государственное управление в узком смысле слова.

Органы исполнительной власти РФ — это органы государственной власти, осуществляющие исполнительную и распорядительную деятельность на основании и во исполнение законов, которая направлена на реализацию задач и функций государства.

Проблемы терминологии

Необходимо сказать, что определение понятий «исполнительная власть», «субъекты исполнительной власти» и «орган исполнительной власти» в законодательстве отсутствуют. Имеются лишь указания на существование в Российской Федерации исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной власти, единой системы органов исполнительной власти, указаны принципы организации и деятельности конкретных органов исполнительной власти, их задачи, функции, полномочия (Правительства РФ, органов полиции, ФСБ России, органов исполнительной власти субъектов РФ и др.).

Ю. М. Козлов подчеркивает, что «органы исполнительной власти — основной субъект реализации данной ветви государственной власти. Без него невозможно практическое осуществление государственноуправленческой деятельности, возникновение административно-правовых отношений»^[1].

Принципами организации и деятельности органов исполнительной власти являются: федерализм; законность; учет особенностей объектов государственно-управленческой деятельности; сочетание коллегиальности и единоначалия; ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц за принимаемые решения, действия (бездействие); гласность.

По территориальному масштабу деятельности различают федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

По характеру компетенции выделяют:

• — органы исполнительной власти общей компетенции, имеющие полномочия во всех сферах государственного управления (Правительство РФ, правительства и администрация субъектов РФ);
• — органы исполнительной власти отраслевой компетенции, имеющие полномочия в установленной сфере деятельности (в области внутренних дел, обороны, иностранных дел). Это федеральные министерства (МВД России, МИД России, Минобороны России), федеральные агентства (Росмолодежь и др.);
• — органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, имеющие полномочия по отнесенным к их ведению специальным вопросам, касающимся всех или нескольких областей государственного управления (природопользование, статистика, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и др.). К этим органам можно отнести федеральные службы (например, по надзору в сфере природопользования, налоговую и др.) и федеральные министерства (МЧС России).

По порядку разрешения подведомственных вопросов можно выделить: единоначальные органы, в которых руководитель наделен полномочиями решать основные вопросы (федеральные министерства); коллегиальные органы, в которых основные вопросы компетенции решаются большинством членов (Правительство РФ, правительства субъектов РФ, федеральные службы и агентства)^[2].

Созданы следующие организационно-правовые формы органов исполнительной власти:

• — на федеральном уровне: федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства;
• — на региональном уровне: правительства, министерства, службы, агентства, комитеты, управления, мэрии, администрации.

Указом Президента РФ 15 мая 2018 г. № 215 была утверждена новая структура и система федеральных органов исполнительной власти. К этим органам относятся: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, которое:

• — осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
• — не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;
• — осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
• — осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.

Деятельностью пяти министерств руководит Президент РФ (МВД России, МЧС России, Минобороны России, Минюст России, МИД России). Руководство остальными федеральными министерствами осуществляет Правительство РФ. К ним относятся министерства: здравоохранения; труда и социальной защиты; культуры; высшего образования и науки; просвещения, природных ресурсов и экологии; промышленности и торговли; энергетики; спорта; сельского хозяйства; транспорта; финансов; экономического развития; цифрового развития, связи и массовых коммуникаций; по развитию Дальнего Востока; по делам Северного Кавказа.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, который:

• — осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности;
• — в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Под функциями по контролю и надзору понимаются: а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных общеобязательных правил поведения; б) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; в) регистрация актов, документов, прав, объектов, принятие правоприменительных актов.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Деятельностью федеральных служб может руководить Президент РФ или Правительство РФ, а также они могут находиться в ведении федеральных министерств.

Президент РФ руководит деятельностью Государственной фельдъегерской службы, СВР России; ФСБ России, ФСО России, Росфинмониторинга, Росгвардии и др.

Правительство РФ руководит деятельностью следующих федеральных служб: антимонопольной; по экологическому, технологическому и атомному надзору; по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по надзору сфере образования и науки.

Есть федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам. Например, Минфину России подведомственны: ФНС России; Казначейство России; ФТС России, Росалкогольрегулирование.

Федеральное агентство, являясь федеральным органом исполнительной власти:

• — осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;
• — в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты;
• — не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Оно может иметь статус коллегиального органа.

Президент РФ руководит деятельностью трех агентств (Главного управления специальных программ, Управления делами Президента РФ и Росархива).

Руководство деятельностью трех федеральных агентств: по делам молодежи; по делам национальностей; по государственным резервам осуществляет Правительство РФ.

Остальные агентства подведомственны федеральным министерствам. Например, Минэкономразвития России подведомственно Росимущество.

Современная модель государственного управления в Российской Федерации. Система государственного управления состоит из Президента РФ, высшего органа исполнительной власти (Правительства РФ), федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, других органов государственного управления (например, органов прокуратуры). О них мы говорили в параграфе 1.1.

Президент РФ обращается к Федеральному Собранию РФ с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В нем формулируются основные политические цели и задачи государства на очередной год.

Высший орган исполнительной власти — Правительство РФ ежегодно заявляет о приоритетах промышленной и социальной политики. Оно вместе с Центральным банком РФ выступают с согласованными принципами денежно-кредитной политики.

Основу государственной политики России составляет социальноэкономическая политика, которая включает в себя: 1) реформирование экономики, создание высокотехнологичной, цифровой экономики;

• 2) кредитно-денежную политику; 3) аграрную политику; 4) структурную политику; 5) социальную политику; 6) региональную политику;
• 7) инвестиционную политику; 8) налоговую политику и т. д.

Органы исполнительной власти (федеральные и субъектов РФ) выполняют возложенные функции.

К иным субъектам государственного управления относятся государственные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, но осуществляющие административно-публичную деятельность, государственные должностные лица, не представляющие какие-либо государственные органы, действующие непосредственно от имени государства (Российской Федерации или субъекта РФ) и самостоятельно осуществляющие административно-публичную деятельность, государственные организации, наделенные полномочиями по осуществлению административно-публичной деятельности.

Разработанная государственная политика, получившая выражение в правовых актах и других официальных документах, становится основой государственного управления.

Перейдем к муниципальным органам управления. Установлено, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через органы местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления путем прямого волеизъявления реализуется через такие формы, как: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления; сход; правотворческая инициатива; территориальное общественное самоуправление — форма самоорганизации граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения; публичные слушания; собрания и конференции граждан; опросы граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления и т. п.

Согласно Закону о местном самоуправлении структуру ОМСУ составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.

Наличие в структуре ОМСУ представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением предусмотренных случаев.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя.

Важно знать!

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность ОМСУ, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

ОМСУ не входят в систему органов государственной власти.

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Он может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов. Его заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия также осуществляются сходом граждан.

Представительный орган муниципального района:

• 1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;
• 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района и т. п.

Численность депутатов представительного органа поселения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

• 7 человек — при численности населения менее 1000 человек;
• 10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
• 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
• 20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
• 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
• 35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: а) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

• б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• в) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
• г) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• д) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• ж) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ;
• з) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• и) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
• к) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку и др.

Представительный орган заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления.

Его полномочия могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Закона о местном самоуправлении.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом он:

• 1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;
• 2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
• 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются;
• 4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;
• 5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

Глава муниципального образования в пределах установленных полномочий:

• 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
• 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
• 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
• 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
• 5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Он должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

• а) смерти;
• 6) отставки по собственному желанию;
• в) удаления в отставку;
• г) отрешения от должности;
• д) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• ж) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• з) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• и) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• к) прекращения гражданства Российской Федерации и др.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМСУ федеральными законами и законами субъектов РФ.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Им является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации, но не менее чем на два года.

В случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов контракт с главой местной администрации муниципального района, городского округа с внутригородским делением заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района, городского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем два года и более чем пять лет.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Порядок его организации и деятельности определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Законом о местном самоуправлении, БК РФ и иными нормативными правовыми актами.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

• [1] Козлов Ю. М. Административное право. М.: Юристъ, 2003. С. 82.
• [2] См.: Попова, Н. Ф. Административное право: учебник и практикум для прикладного бакалавриата. 3-е изд., испр. и доп., 2018.