Правовая охрана и использование вод

Российская Федерация отличается от других стран изобилием природных вод, а также уникальным водным побережьем, имеющим протяженность около 60 тыс. км. Выявленные запасы пресной воды во всех ее источниках и формах составляют примерно 90 тыс. куб. км в год. Российская Федерация занимает по запасам озерной воды первое место в мире, и по этим ресурсам на ее долю приходится около 30% от общемировых запасов. На территории нашей страны расположено более четверти всех вод земного шара, аккумулированных в болотах. Россия обладает свыше одной пятой части речных ресурсов всего мира.

Однако, располагая столь значительными водными ресурсами, Российская Федерация использует в среднем не более 3% речного стока ежегодно. При этом целый ряд регионов страны испытывает острый дефицит в воде, обусловленный в первую очередь неравномерным распределением ресурсов по территории. На наиболее освоенные районы европейской части РФ, где сосредоточено до 80% населения и производственного потенциала, приходится не более 10% водных ресурсов. Это положение усугубляется значительным загрязнением поверхностных и подземных вод. Практически все поверхностные и часть подземных водных объектов, особенно в европейской части РФ и в районах размещения крупных промышленных и сельскохозяйственных комплексов, загрязнены сточными и поверхностными водами. Учащающиеся год от года аварии на нефтепроводах, других хозяйственных объектах, сооружениях по очистке сточных вод ведут к еще большей деградации водных объектов и их экологических систем. Качественное состояние и уровень загрязненности речных вод оказывают прямое влияние на их социально-экономическое значение, потенциальные возможности использования на различные цели.

Водное законодательство основывается на следующих принципах:

• — значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека;
• — приоритет охраны водных объектов перед их использованием;
• — сохранение особо охраняемых водных объектов;
• — целевое использование водных объектов;
• — приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования;
• — регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход);
• — комплексное использование водных объектов;
• — платность использования водных объектов;
• — экономическое стимулирование охраны водных объектов.

В частности, ВК РФ предусмотрел создание бассейновых округов, являющихся основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов и состоящих из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей. В Российской Федерации создан 21 бассейновый округ, границы которых утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ. Помимо этого, в целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов созданы бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. Порядок их создания и деятельности устанавливается Правительством РФ.

Водным кодексом РФ предусмотрено ведение государственного водного реестра, представляющего собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах.

Находящиеся в государственной и муниципальной собственности водные объекты признаются объектами общего пользования, и каждый гражданин вправе бесплатно их использовать для личных и бытовых нужд, а также пользоваться полосой земли вдоль береговой линии для передвижения, пребывания, рыболовства. Кроме того, водные объекты предоставляются в пользование на основании договоров или решения о предоставлении в пользование. Предельный срок предоставления водных объектов в пользование по договору не должен превышать 20 лет.

По договорам водные объекты должны предоставляться в пользование за плату, а по решениям — беспяатно. Не требуется заключения договора для осуществления судоходства, пожарной безопасности, рыболовства, охоты, обеспечения потребностей приусадебных и садовых участков, купания, других личных и бытовых нужд.

Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Следует отметить, что большинство норм ВК РФ носит прямой характер, тем не менее имеются и отсылочные нормы. Правительство РФ и уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти в пределах соответствующих полномочий могут принимать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения. Так, Правительство РФ, в частности:

• — определяет случаи заключения договора водопользования (в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей) по результатам аукциона, а также утверждает порядок проведения этого аукциона;
• — устанавливает ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а также порядок расчета и взимания такой платы;
• — принимает решение о предоставлении водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства;
• — определяет порядок утверждения границ бассейновых округов, устанавливает порядок создания и деятельности бассейновых советов;
• — устанавливает порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов;
• — устанавливает порядок ведения государственного водного реестра; устанавливает размер платы за предоставление копий документов, содержащихся в указанном реестре;
• — устанавливает порядок утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты, а также целевых показателей качества воды в водных объектах;
• — определяет критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов;
• — устанавливает перечень должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный надзор за использованием и охраной водных объектов.

Водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

Исчерпывающий перечень водных объектов, относящихся как к поверхностным, так и к подземным водным объектам, приводится в ст. 5 ВК РФ. Подразделив водные объекты на поверхностные и подземные, ВК РФ относит регулирование практически всех вопросов по подземным водным объектам к сфере законодательства о недрах.

В ВК РФ сохранилось представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель и сделано немаловажное добавление о том, что в состав водных объектов входят земли в пределах береговой линии.

Береговая линия (границы) водного объекта однозначно устанавливается законодателем применительно к конкретным видам водных объектов. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ — по нормальному подпорному уровню воды. Таким образом, дан ориентир для решения вопроса. Однако на многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался органами наблюдения.

В ВК РФ указано на разновидности поверхностных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако определения данных водоемов в ВК РФ нет, что может привести к недобросовестному присвоению в частную собственность небольших озер или, скажем, малых водохранилищ. Кроме того, следует иметь в виду, что многие искусственные водоемы возникают на месте естественных. Небольшое озеро, превращенное в искусственный водоем, может оказаться в частной собственности. Впрочем, в соответствии со ст. 42 В К РФ работы по изменению и обустройству природного водоема и водотока проводятся при условии сохранения естественного происхождения водных объектов (надо предполагать, и естественного характера водного режима).

ВК РФ сохраняет государственную собственность на большую часть водного фонда, привлекая частные инвестиции на основе договорного пользования.

Порядок предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования и соответствующего решения, а также конкретные виды водопользования определяются гл. 3 ВК РФ (регламентированы порядок заключения, изменения и расторжения договора водопользования, ответственность сторон). К видам водопользования отнесены: забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов; использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей; использование водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии. Водный кодекс РФ также содержит перечень видов водопользования, при осуществлении которых не требуется заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Вместо лицензий основанием заключения договора водопользования стали результаты торгов, а именно аукционов. Последние в случае наличия нескольких претендентов будут способны обеспечить состязательность. Случаи и порядок проведения аукционов определяются Правительством РФ. Это означает сокращение государственного администрирования в рассматриваемой области, упразднение лицензирования водопользования, увеличение значения договоров водопользования. В ст. 17 ВК РФ в лаконичной форме закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Таким образом, в данном случае специальное, т. е. водное, законодательство уступает место гражданскому. В свою очередь, согласно ст. 450—452 ГК РФ изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. Применение названных положений ГК РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий административных органов в области водных отношений. Административные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это делалось ранее, своей властью прекращать права физических и юридических лиц на использование российских водотоков и водоемов.

Предоставление соответствующим исполнительным органом государственной власти (или органом местного самоуправления) водопользователю водного объекта или его части в пользование осуществляется за плату по договору водопользования. Условия пользования конкретным водным объектом должны быть в максимально возможной мере прописаны в конкретных договорах. Водный кодекс РФ определяет только основные положения (существенные условия), которые должен содержать договор водопользования. Перечень этих положений не является исчерпывающим, так как договор может содержать иные условия по соглашению сторон.

Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 282 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» установлено, что выдачу, оформление и регистрацию лицензий на водопользование и распорядительных лицензий, приостановление действия и аннулирование указанных лицензий, а также регистрацию договоров пользования водными объектами осуществляют Росводресурсы. При этом бассейном водного объекта является территория, включающая водосборные площади гидравлически связанных водоемов и водотоков, главный из которых впадает в море или озеро. Договор пользования водным объектом считается заключенным с момента его регистрации специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Статья 15 ВК РФ устанавливает порядок получения преимущественного права на заключение договора водопользования на новый срок. Это важный стимул поощрения добросовестных и образцовых водопользователей. Водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. При этом условия договора водопользования могут быть изменены по соглашению сторон. Если уполномоченный государственный или муниципальный орган отказался возобновить договор, но в течение года после истечения срока заключил договор с другим лицом, водопользователь вправе, но своему выбору требовать в суде либо возмещения убытков, причиненных отказом, либо перевода на себя прав и обязанностей, но заключенному договору водопользования, а также возмещения убытков. Однако преимущественные права действуют только в связи с договорами, не заключенными по результатам аукциона.

В ст. 19 ВК РФ вводится «вторичный рынок» прав водопользования — передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу. Но на это требуется согласие полномочного государственного или муниципального органа. Срок рассмотрения заявления — 30 дней. Отказ в даче согласия на передачу права пользования водным объектом может быть обжалован заявителем в суде.

Но в ВК РФ имеет место «молчаливая» отмена водных сервитутов (как частных, так и публичных). Это не должно прервать ограниченное пользование чужих земельных участков на праве земельного сервитута. Титул земельного сервитута (как публичного, так и частного) предусмотрен ст. 23 ЗК РФ и ст. 274—276 ГК РФ. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Законом о государственной регистрации. Титул сервитута не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен.

Согласно положениям ЗК РФ публичный земельный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. При этом предусматривается учет результатов общественных слушаний. Публичный земельный сервитут может быть предназначен для забора воды и водопоя, свободного доступа к прибрежной полосе водного объекта. Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Перечень прав собственников водных объектов (ст. 39 ВК РФ) не является исчерпывающим. Кроме права на самостоятельное использование водных объектов и строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах собственникам могут быть предоставлены и иные права, установленные непосредственно ВК РФ и другими федеральными законами.

Водопользователи обязаны осуществлять мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира при использовании водных объектов в ходе проектирования, размещения, строительства, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений. Перечень случаев, при которых водопользование может быть приостановлено или ограничено, не является закрытым и может быть расширен нормами других федеральных законов. Глава 6 ВК РФ регулирует вопросы охраны водных объектов, в том числе от засорения и загрязнения; определяет зоны, округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами; устанавливает водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, их размеры.

При определении водных объектов, относящихся к особо охраняемым, делается отсылка на соответствующее специальное законодательство. Такой же подход применен и при определении зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций на водных объектах, а также действий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. В частности, гл. 6 ВК РФ установлен прямой запрет на некоторые виды работ, ведущие к загрязнению водных объектов. К наиболее опасным из них, безусловно, относятся захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ, а также проведение на основе ядерных и иных видов промышленных технологий взрывных работ, при которых выделяются радиоактивные и токсичные вещества. Для обеспечения охраны водных объектов, признанных лечебными, устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

Водным кодексом РФ также определяются параметры водоохранных зон и прибрежных защитных полос, уточняются правила их эксплуатации. Устанавливаются правовые основы охраны водных объектов и полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в этой области. Регулируется вопрос о передаче осуществления части полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета. Минимальная ширина водоохранных зон рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью: до 10 км — 50 м; от 10 до 50 км — 100 м; от 50 до 100 км — 200 м. Для реки, ручья протяженностью менее 10 км от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохранной зоны для истоков реки, ручья устанавливается в размере 50 м.

Сохранив частную собственность на рукотворные водоемы (пруды и обводненные карьеры), законодатель оптимизирует условия частного пользования остальным водным фондом. На фоне отмены лицензирования развиваются и становятся более гибкими договорные механизмы водопользования, складываются условия для финансирования водоохранных мер за счет платы за водопользование.