Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (ст. 245 ГПК, поди. 1.1 н. 1 ч. 1 ст. 29 АПК). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти оспариваются в ВС РФ^[1].

Учитывая, что отсутствует нормативное закрепление понятия нормативного правого акта, ВС РФ предлагает (п. 9 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части») его определять по существенным признакам:

• 1) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• 2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц;
• 3) правовые нормы рассчитаны на неоднократное применение;
• 4) правовые нормы направлены на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В правоприменительной практике возникла проблема об определении подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, гак как эти дела, кроме ВС РФ (ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации»), подведомственны и КС РФ^[2]. Разрешая данную коллизию, КС РФ разъяснил, что ВС РФ вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, если они приняты в нарушение полномочий Правительства РФ, установленных федеральным законом (см. Постановление КС РФ от 27.01.2004 № 1-П).

Судам общей юрисдикции не подведомственны следующие категории дел (п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48):

• 1) об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ;
• 2) об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ;
• 3) если федеральным законом рассмотрение этих нормативных правовых актов прямо отнесено к ведению арбитражных судов (абз.1 п. 2 ст. 138 НК, ст. 36 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», ст. 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции»);
• 4) при наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда субъекта РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (устава) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

Лица, имеющие право на обращение с заявлением в суд, указаны в ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК. Частью 4 ст. 251 ГПК установлена родовая подсудность для данной категории дел, поэтому заявление подается в суд по правилам ст. 24, 26 и 27 ГПК.

ВС РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ и Министерства обороны РФ, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией ВС РФ.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ (законодательных, представительных), высших исполнительных и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, если такая должность установлена конституцией или уставом субъекта РФ.

Все дела об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенные ст. 26 ГИК к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного суда «О военных судах Российской Федерации» к подсудности ВС РФ, рассматриваются районными судами. Заявления по таким делам подаются в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК). Это позволяет делать вывод, что кроме родовой подсудности применительно к районным судам установлена также исключительная подсудность.

Заявление должно соответствовать требованиям, предусмотренным в ст. 131 ГПК, и дополнительно содержать сведения, предусмотренные в ч. 5 ст. 251 ГИК:

• а) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
• б) наименование и дату принятия нормативного правового акта;
• в) указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушены этим актом или его частью.

Должностные лица, органы государственной власти и местного самоуправления вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом или его частью нарушена их компетенция. Нарушением компетенции считается регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованным лицом, обратившимся в суд.

Заявление подается с копиями по числу лиц, участвующих в деле. Исходя из положений ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК к заинтересованным лицам применительно к данной категории дел относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления ши должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. В необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта РФ, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

К заявлению кроме его копии прилагаются:

• а) копия оспариваемого нормативного правового акта;
• б) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины;
• в) доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя (ст. 132, ч. 6 ст. 251 ГПК).

Как и в исковом производстве, судья вправе оставить заявление без движения по основаниям, предусмотренным в ст. 136 ГПК, и назначить разумный срок для исправления его недостатков. Вместе с тем судьи могут использовать и дополнительные основания. Так, если при принятии заявления будет установлен спор о праве (например, о возмещении вреда, причиненного изданным нормативным правовым актом), то судья оставляет заявление в части требования без движения и предлагает подать иск при условии, что подсудность не изменится (п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Также, как и в исковом производстве, судья вправе возвратить заявление по основаниям, предусмотренным в ст. 135 ГПК. Например:

• — если при принятии заявления выяснится, что оспаривается индивидуальный акт и это дело неподсудно данному суду (п. 10 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48);
• — если в заявлении содержится требование, не подсудное данному суду (возвращается в части этих требований) (п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Судья вправе отказать в принятии заявления по следующим основаниям (п. 1 ч. 1 ст. 134 и ч. 8 ст. 251 ГПК):

• 1) если заявление неподведомственно суду общей юрисдикции. В этом случае в определении должны быть указаны нормы закона, согласно которым рассмотрение дела об оспаривании данного нормативного правового акта или его части должно осуществляться в ином судебном порядке (п. 11 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48);
• 2) когда оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий права и свободы гражданина;
• 3) заявление подано в защиту прав и свобод другого лица лицом, не имеющим права в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц;
• 4) в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта;
• 5) в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть, в том числе акт:
  • — не вступивший в силу;
  • — отмененный органом или должностным лицом, его издавшим;
  • — утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте;
  • — формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта. Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, решение, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части (и. 11 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48);
• 6) имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части;
• • в случае когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права (п. 11 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48);
• • судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть) (ч. 8 ст. 251 ГПК; п. 11 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48);
• 7) в заявлении оспаривается содержание той части нормативного правового акта, которая дословно воспроизводит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподведомственно суду общей юрисдикции.

В случае когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподсудно данному суду, судья в соответствии со ст. 135 ГПК выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться заявителю (и. 11 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24 ГПК.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу (п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу.

При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части независимо от его наименования (например письма) суд проверяет, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

Суд не вправе отказать в принятии заявления или возвратить заявление о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт нарушает его права и свободы (Определение КС РФ от 02.03.2006 № 58−0). Однако здесь есть исключение. В соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (см., например, п. 2 ст. 45 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300−1 «О защите прав потребителей»). Также органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.

В соответствии с ч. 7 ст. 251 ГПК подача заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действия этого нормативного правового акта, поэтому судья не вправе применять по просьбе заявителя меры обеспечения по основаниям, предусмотренным ст. 139 ГПК (п. 14 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Заявление рассматривается в судебном заседании (ч. 1 ст. 252 ГПК). Данные дела рассматриваются судьей единолично (ч. 1 ст. 7 и ч. 1 ст. 246 ГПК).

Суд должен принимать необходимые меры к надлежащему извещению лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, принявших оспариваемый акт, о времени и месте судебного заседания (ч. 1 ст. 252 ГПК). Извещение указанных лиц допускается не только посредством повесток, но и СМСсообщения в случае их согласия на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату.

Суд вправе рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц (ч. 2 ст. 252 ГПК). В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, суд решает вопрос о возможности наложения штрафа в размере до 1 тыс. руб. (ч. 4 ст. 246 ГГ1К).

Заявление должно быть рассмотрено во всех судах, кроме ВС РФ, в течение месяца со дня его подачи, а в ВС РФ — до трех месяцев (ч. 2 ст. 252 ГПК).

В соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта и его законности, возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. На стадии подготовки к судебному разбирательству суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, и обязывает соответствующие орган или должностное лицо представить указанные доказательства. За неисполнение требований суда о предоставлении доказательств должностные лица согласно ч. 2 ст. 249 ГНК могут быть подвергнуты штрафу. В необходимых случаях суд истребует доказательства и по собственной инициативе.

При рассмотрении дела по существу суд выясняет порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

• — полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
• — форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
• — предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы, но одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (п. 17 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды руководствуются следующими положениями:

• а) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;
• б) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ закреплены в ст. 26.1, 26.3, 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а вопросы местного значения — в ст. 14—16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• в) нормативными правовыми актами субъектов РФ нс могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (ст. 282 БК и поди. 6 п. 2 ст. 1 НК);
• г) законы субъектов РФ могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения и принимаемых в пределах их компетенции, т. е. по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 1.3 КоАП);
• д) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с разъяснениями ВС РФ (см. постановление Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48) нормативный правовой акт признается недействующим, если:

• 1) оспариваемый акт или его часть приняты, но вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня;
• 2) принят с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт;
• 3) не соблюдены существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда:
  • а) процедура принятия закона субъекта РФ противоречит ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ;
  • б) нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50% от числа избранных депутатов (ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);
  • в) нормативный правовой акт не был опубликован. Если он не был опубликован в официальном издании, но был опубликован в ином печатном издании или доведен до граждан в иной форме, то суд проверяет, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке. В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме;
• 4) нормативный правовой акт не прошел государственную регистрацию. Если государственная регистрация была соблюдена, то суд выясняет, принято ли решение о государственной регистрации уполномоченным на то органом в установленном порядке. В то же время не может свидетельствовать о нарушении порядка государственной регистрации несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган документов, необходимых для регистрации нормативного правового акта;
• 5) оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование. Однако нормативный правовой акт нс может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование;
• 6) нормативный правовой акт признает ранее изданный акт утратившим силу, когда отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых, поскольку в данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу;

• 7) нарушен порядок вступления нормативного правового акта в законную силу. Если в самом нормативном правовом акте установлена дата вступления его в силу, но в отношении нормативных правовых актов, регулирующих данный вид общественных отношений, предусмотрены специальные правила вступления их в силу (в отношении актов налогового, таможенного законодательства), то суды проверяют соблюдение этих правил при определении даты вступления в силу оспариваемого акта;
• 8) содержание акта или его части не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку согласно ч. 3 ст. 246 ГПК суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть проверяется судом на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Согласно ч. 3 ст. 252 ГПК отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

Учитывая, что производство по данной категории дел носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, суды не утверждают мировое соглашение.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.

Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В связи с тем, что гл. 23 и 24 ГПК не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по данной категории дел, вопрос о судебных расходах разрешается судом на основании общих правил, установленных в гл. 7 ГПК. Вместе с тем исходя из неимущественного характера рассматриваемых дел не могут применяться положения ч. 1 ст. 98, ч. 1 ст. 102 и ч. 3 ст. 103 ГПК, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.

В том случае, если недействующим полностью или в части признан нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ и подписанный высшим должностным лицом этого субъекта РФ (либо принятый представительным органом муниципального образования и подписанный главой муниципального образования), судебные расходы подлежат возмещению представительным органом, который является заинтересованным лицом по данному делу.

Вступившее в законную силу решение суд направляет для опубликования в то печатное издание, в котором ранее был опубликован оспоренный нормативный правовой акт. Печатное издание обязано опубликовать поступившее решение либо сообщение о решении суда (ч. 3 ст. 253 ГПК; ст. 35 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124−1 «О средствах массовой информации»).

• [1] См. ст. 2 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»; ст. 10 и 14Федерального закона от 04.06.2014 № 143-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами».
• [2] См. подп. «а» п. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ"О Конституционном Суде Российской Федерации".