Нормотворчество законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации

Нормотворчество является основным видом деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ.

Правовую основу нормотворческой деятельности составляют федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. На уровне субъекта РФ выделяются конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, регламенты региональных парламентов и органов исполнительной власти регионов, специальные законы, а также указы и постановления о порядке принятия нормативных правовых актов.

Базовым источником регламентации нормотворческого процесса в субъектах РФ является основной закон (конституция, устав). Однако в данном документе региональные законодатели по-разному решают проблему правовой регламентации нормотворческого процесса: уже в основных законах ряда субъектов сформулированы правила принятия законодательных актов, во многих из них содержатся специальные главы, посвященные нормотворческой деятельности субъекта^[1]; в основных законах других субъектов РФ нет специальных глав, посвященных вопросам правотворчества^[2], но присутствуют нормы, отсылающие к правовым актам, которые конкретизируют порядок принятия законов. В качестве таких актов чаще всего выступают специальные законы субъектов РФ о нормативных правовых актах и регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти^[3].

Необходимо отметить, что для регионального законотворческого процесса последнего десятилетия характерна интенсификация процесса принятия специальных законов, регламентирующих не только законотворческую процедуру, но и правотворческую процедуру в целом либо отдельные ее этапы (например, порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов^[4]).

Так, например, систему правовых актов, определяющих порядок правотворческой деятельности парламента г. Москвы — Московской городской Думы, составляют: Законы г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы», от 14 декабря 2001 г. № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы», от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве», от 8 июля 2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы»; Регламент Московской городской Думы, утвержденный постановлением Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. № 320.

Законодателями субъектов РФ по-разному определяется понятие «правотворчество». Как правило, иод правотворчеством (правотворческой деятельностью) понимается урегулированная законодательством деятельность по изданию (подготовке, принятию, изменению, введению в действие, приостановлению действия и признанию утратившими силу) нормативных правовых актов^[5]. Такая трактовка правотворческой деятельности узка по своей сути, поскольку в ней не учтены ни предпросктная стадия правотворчества (стадия планирования), ни стадия мониторинга уже принятых правовых актов, ни стадия прогнозирования.

Другие региональные законодатели более широко трактуют процесс правотворчества и рассматривают его как организационно оформленную публичную деятельность правотворческих органов в рамках их компетенции по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов, изменению и отмене действующих^[6]. Иногда в процессе правотворчества региональные законодатели выделяют также предпроектную стадию — стадию выявления потребности в нормативном регулировании общественных отношений^[7].

Таким образом, выделяются следующие стадии нормотворческого процесса законодательных (представительных) органов субъектов РФ:

• — предпроектная стадия;
• — стадия планирования правотворчества;
• — стадия разработки проекта нормативного правового акта;
• — стадия внесения проекта нормативного правового акта;

стадия рассмотрения проекта нормативного правового акта и его принятие;

• — стадия подписания и опубликования нормативного правового акта;
• — стадия мониторинга нормативного правового акта.

Предпроектная стадия заключается в выявлении потребностей в новых нормативных правовых актах, изменении и отмене действующих. Действительно, еще до начала подготовки проекта закона необходимо выявить общественную потребность в законодательном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. При этом необходимо уточнить не только потребность в нормативном регулировании каких-либо отношений, но также объем и пределы правового регулирования.

Необходимость выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений выделена в законодательных актах ряда субъектов РФ^[8]. Инструменты, позволяющие выявить такие потребности, разнообразны. Это и непосредственное общение депутата регионального парламента с гражданами, и анализ обращений граждан, аналитические записки, доклады экспертов, работа в комиссиях и комитетах законодательных органов, участие в работе «круглых столов» и конференций, аналитические доклады и отчеты.

В соответствии с Положением об Аппарате Московской городской Думы (утверждено постановлением Московской городской Думы от 27 ноября 2002 г. № 325) Аппарат Московской городской Думы анализирует характер и содержание обращений граждан и готовит соответствующие аналитические материалы. Кроме того, Информационно-аналитическим отделом Московской городской Думы ежемесячно ведется сбор информации о правоприменительной практике (отклики на действие новых законов, предложения по совершенствованию действующего законодательства), выявленной депутатами и их советниками (помощниками) в ходе работы с обращениями граждан.

Аналогичные функции выполняют Сектор писем и приема граждан Народного собрания Республики Дагестан^[9], комитеты Законодательного собрания Приморского края^[10], Управление организационного и документационного обеспечения Законодательного собрания Челябинской области^[11], Аппарат Самарской губернской Думы^[12] и т. д.

Стадия планирования правотворчества заключается в составлении плана законодательной работы регионального парламента. Как правило, план законодательной работы разрабатывается на определенный срок (квартал, полугодие) и принимается постановлением парламента субъекта РФ.

В соответствии с Законом г. Москвы «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» план законодательной работы Московской городской Думы может составляться на квартал или иной срок, установленный Регламентом Московской городской Думы.

План работы Московской городской Думы разрабатывается на основе предложений субъектов законодательной инициативы и утверждается постановлением Московской городской Думы.

Однако здесь необходимо отметить, что данный документ — это не план законодательной работы в чистом виде, поскольку в план также включаются проекты постановлений Московской городской Думы, носящие ненормативный характер. Например, проекты постановлений Московской городской Думы «О награждении Почетным знаком „За заслуги в развитии законодательства и парламентаризма“», «О назначении мировых судей в городе Москве», «О награждении Почетной грамотой Московской городской Думы» и т. д.

Структура плана работы Московской городской Думы включает в себя информацию о названии проекта закона г. Москвы, проекта постановления Московской городской Думы, о предлагаемой дате рассмотрения, о профильной комиссии Московской городской Думы, ответственной за рассмотрение вопроса, о редакторе проекта правового акта, о субъекте законодательной инициативы. Планы работы законодательных собраний других субъектов РФ содержат аналогичные данные.

Практика показывает, что в утвержденный план регулярно вносятся изменения. Часть изменений связана с правом мэра Москвы на рассмотрение вносимых им проектов законов в первоочередном порядке, другая часть связана с необходимостью оперативного реагирования московского парламента на происходящие события (представление прокуратуры Москвы о внесении изменений с целью исключения коррупциогенного фактора из закона, назначение конкурсной комиссии и т. д.).

Разработка проектов нормативных правовых актов может производиться разными лицами. Это могут быть депутаты, советники (помощники) депутатов, депутатские объединения, комитеты и комиссии, специально созданные рабочие группы, сотрудники аппарата регионального парламента, сотрудники правового управления органов исполнительной власти субъектов РФ, граждане.

Разработка проектов нормативных правовых актов в субъектах РФ (как и на уровне Российской Федерации) может осуществляться привлеченными экспертами на договорной основе, когда депутату регионального парламента выделяются специальные бюджетные ассигнования на законопроектные работы. Исходя из суммы, депутат может заключить гражданско-правовой договор с гражданином или юридическим лицом на подготовку соответствующей законопроектной или экспертной работы.

К сожалению, финансирование такого рода работ предусмотрено законодательством и бюджетами небольшого количества субъектов РФ. В частности, в Московской городской Думе и в Законодательном собрании Санкт-Петербурга депутаты имеют возможность заказывать и финансировать по своему усмотрению законопроектные работы.

Так, в соответствии с постановлением Московской городской Думы от 16 марта 2005 г. № 55 «О порядке финансирования законопроектных и экспертных работ» депутат Московской городской Думы вправе распоряжаться бюджетными средствами, предназначенными для проведения законопроектных и экспертных работ, в пределах установленного в соответствующем квартале объема ассигнований, распределенного в равной мере между всеми депутатами Московской городской Думы, сохраняющими свои полномочия на начало календарного года, и членом Совета Федерации — представителем от Московской городской Думы в Совете Федерации. По взаимному соглашению двух или нескольких депутатов Московской городской Думы эти средства могут быть объединены.

Финансирование законопроектных и экспертных работ предусмотрено также постановлением Законодательного собрания Санкт-Петербурга от 20 сентября 2000 г. № 462 «О порядке финансирования законопроектных и экспертных работ в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга». Однако если в Московской городской Думе бюджетные ассигнования в равной мере распределяются между всеми депутатами, то в Законодательном собрании Санкт-Петербурга 50% денежных средств, выделяемых на финансирование работ, распределяются Комитетом по законодательству Законодательного собрания Санкт-Петербурга по предложениям постоянных комиссий и комитетов Законодательного собрания Санкт-Петербурга, другие 50% денежных средств распределяются депутатами Законодательного собрания Санкт-Петербурга самостоятельно. При этом каждый депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга вправе распределить 1/50 часть средств от объема средств, распределяемых депутатами Законодательного собрания Санкт-Петербурга. По взаимному согласию двух или нескольких депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга средства (или их часть) могут быть объединены.

По представлению депутата (инициатора законопроектной работы) договор с исполнителем подписывается руководителем Аппарата Московской городской Думы, председателем Законодательного собрания СанктПетербурга.

Депутат Московской городской Думы направляет соответствующее письмо на имя руководителя Аппарата Московской городской Думы, где указывает наименование проекта закона либо другого нормативного правового акта, например постановления, тему экспертного исследования (экспертизы), требования к проекту нормативного правового акта, вопросы эксперту. Депутат может просить, например, подготовить проект закона, отвечающего определенной концепции, дать экспертное заключение на конкретный законопроект, представленный депутатом, уточнить формулировки по указанному законопроекту, сформулировать конкретные предложения по уточнению законодательных формулировок проекта и их юридическому обоснованию, представить окончательный вариант законопроекта.

Во избежание правотворческих ошибок, дублирования законопроектной работы техническое задание, сформулированное депутатом, уточняется Государственно-правовым управлением Московской городской Думы.

В порядке и в случаях, предусмотренных действующим законодательством, для определения исполнителя по законопроектной работе может быть объявлен конкурс. Выбор исполнителя производится с учетом профессиональной подготовки, опыта работы в области предмета договора, научной репутации и возможности выполнения требований договора. По итогам выполнения работ сторонами подписывается акт сдачи-приемки законопроектной или экспертной работы. Несмотря на то что соответствие выполненной работы условиям договора определяется инициатором работы (т.е. депутатом), акт сдачи-приемки визируется руководителем Государственно-правового управления Аппарата Московской городской Думы.

Таким образом, качество выполненной законопроектной работы контролируется не только депутатом, но и сотрудниками Государственно-правового управления, осуществляющими фактически правовую экспертизу.

Необходимо отметить, что проверке подвергается не только качество выполненных работ, но и состав проекта нормативного правового акта, который должен быть представлен.

Требования, предъявляемые к составу проекта нормативного правового акта, одинаковы вне зависимости от разработчика указанного проекта.

Законом г. Москвы «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» сформулированы требования, предъявляемые к составу и оформлению проекта закона г. Москвы, проекта постановления Московской городской Думы.

Согласно ст. 8 Закона в состав проекта закона города Москвы входят:

• — текст проекта закона г. Москвы, проекта постановления Московской городской Думы;
• — пояснительная записка;
• — перечень законов г. Москвы, указов Мэра Москвы и постановлений Правительства Москвы, имеющих нормативный характер, постановлений Московской городской Думы, подлежащих признанию утратившими силу или изменению в связи с принятием проекта;
• — перечень законов г. Москвы, указов Мэра Москвы и постановлений Правительства Москвы, имеющих нормативный характер, постановлений Московской городской Думы, принятие которых необходимо в целях реализации проекта;
• — финансово-экономическое обоснование проекта;
• — заключения Государственно-правового управления аппарата Московской городской Думы, Мэра Москвы, полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе, другие заключения, отзывы, сопроводительные документы.

Аналогичный состав документов к проекту закона предусмотрен законодательством и других субъектов РФ.

Текст проекта закона г. Москвы, проекта постановления Московской городской Думы подписывается внесшим ее субъектом законодательной инициативы. Текст проекта, внесенного комиссией Московской городской Думы, фракцией в Московской городской Думе, подписывает депутат Московской городской Думы, который в соответствии с Регламентом Московской городской Думы уполномочен представлять данный проект при его рассмотрении в Московской городской Думе. Текст проекта, внесенного Мэром Москвы, может быть подписан назначенным им редактором проекта. Проект, внесенный представительным органом местного самоуправления, подписывается председателем этого органа. Проект, внесенный в порядке гражданской законодательной инициативы, подписывается председателем инициативной группы.

На проекте закона г. Москвы, проекте постановления Московской городской Думы указываются:

• а) название проекта закона — в центре вверху первой страницы текста, название проекта постановления — слева вверху первой страницы текста;
• б) субъект законодательной инициативы — справа вверху под словом «Проект»;
• в) фамилия, инициалы и занимаемая должность редактора проекта — под текстом проекта;
• г) ознакомительные визы полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе и руководителя государственно-правового отдела аппарата Московской городской Думы — под текстом проекта.

Пояснительная записка должна содержать в себе социально-экономическое и правовое обоснование необходимости принятия соответствующего проекта, прогноз последствий его принятия, а также перечень законов г. Москвы, указов Мэра Москвы и постановлений Правительства Москвы, имеющих нормативный характер, постановлений Московской городской Думы, подлежащих признанию утратившими силу или изменению в связи с принятием проекта, а также перечень указанных правовых актов, принятие которых необходимо в целях его реализации.

Законом г. Москвы от 8 июля 2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы» предусмотрена возможность внесения проектов нормативных правовых актов пакетом, т. е. когда в состав проекта входят не просто перечни актов г. Москвы, подлежащих признанию утратившими силу или изменению в связи с принятием проекта либо принятие которых необходимо в целях реализации проекта, а взаимосвязанные по тематике проекты нормативных правовых актов.

Пакет проектов нормативных правовых актов формируется в случаях:

• 1) подготовки взаимосвязанных проектов нормативных правовых актов, в том числе в случае если для принятия нормативного правового акта будет необходимо одновременно внести изменения в иные правовые акты либо признать их утратившими силу;
• 2) подготовки проекта закона г. Москвы и проектов подзаконных правовых актов, предлагаемых к принятию, изменению, признанию утратившими силу в целях его реализации.

К проекту закона г. Москвы, проекту постановления Московской городской Думы, реализация которых потребует финансовых затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование, содержащее сведения об источниках и объемах его финансирования. Финансово-экономическое обоснование является неотъемлемой частью проекта закона. В случае если принятие проекта не потребует финансовых затрат, в финансово-экономическом обосновании так и указывается: «Принятие законопроекта не потребует дополнительных финансовых затрат за счет бюджета города Москвы».

К проекту закона г. Москвы, проекту постановления Московской городской Думы могут быть приложены заключения Государственно-правового управления аппарата Московской городской Думы, Мэра Москвы, полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе, другие заключения, отзывы, сопроводительные документы.

До официального внесения в региональный парламент может быть проведена лингвистическая экспертиза вносимого документа. Необходимость проведения такой экспертизы до, а не после внесения обусловлена относительной сложностью процедуры внесения и отзыва проекта документа, если вдруг обнаруживается, что в проекте документа имеются орфографические ошибки, опечатки и т. д. Так, перед внесением проекта в Московскую городскую Думу, по поручению руководителя Аппарата Думы, на основании обращения редактора проекта может быть проведена лингвистическая экспертиза текста. Для этого в отдел юридико-лингвистической экспертизы Государственно-правового управления представляется полный пакет документов (сопроводительное письмо на имя председателя Московской городской Думы, текст проекта, пояснительная записка, перечень законов г. Москвы, указов Мэра Москвы и постановлений Правительства Москвы, имеющих нормативный характер, постановлений Московской городской Думы, подлежащих признанию утратившими силу или изменению в связи с принятием проекта; перечень законов г. Москвы, указов Мэра Москвы и постановлений Правительства Москвы, имеющих нормативный характер, постановлений Московской городской Думы, принятие которых необходимо в целях реализации проекта; финансово-экономическое обоснование проекта).

Согласно Закону г. Москвы «О правовых актах города Москвы» лингвистическая экспертиза проектов правовых актов — исследование, направленное на оценку текстов проектов правовых актов на предмет их соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов, устранение орфографических, пунктуационных ошибок.

Аналогичные определения лингвистической экспертизы содержатся в законодательстве других субъектов РФ^[13].

В случае выявления несоответствия оформления проекта действующему законодательству, грамматическим, лексическим, стилистическим нормам современного русского языка, а также выявления орфографических и пунктуационных ошибок сотрудник отдела юридико-лингвистической экспертизы Государственно-правового управления, проводивший обработку текста, информирует об этом представителя редактора проекта, который обязан внести лингвистическую правку в текст документа. При необходимости правка согласовывается с редактором проекта и визируется им. После согласования с редактором проект приводится в соответствие с предъявляемыми требованиями.

Стадия внесения проекта нормативного правового акта требует уточнения по субъектам законодательной инициативы. Если подготовку проекта правового акты может осуществлять практически любой гражданин, то вносить проект на рассмотрение законодательного органа субъекта РФ может лишь ограниченный круг лиц — субъектов законодательной инициативы, обычно поименованных в основных законах (конституциях, уставах) субъектов РФ.

Анализ соответствующих положений в региональных конституциях и уставах показал, что региональный законодатель до 2011 г. придерживается рамок, определенных федеральным законодателем в Федеральном законе от 6 сентября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», но можно выделить и иных субъектов законодательной инициативы.

Субъекты законодательной инициативы могут быть разделены на два вида: обязательные (безусловные) и факультативные.

Обязательные субъекты определены федеральным законодателем: депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), представительные органы местного самоуправления. К факультативным субъектам законодательной инициативы федеральный законодатель относит: иные органы, членов Совета Федерации от соответствующего субъекта, общественные объединения, граждан, проживающих на территории данного субъекта. Эти субъекты не имеют безусловного права законодательной инициативы, принятие решения об их включении в перечень субъектов законодательной инициативы относится к компетенции субъекта РФ.

Среди факультативных в свою очередь можно выделить так называемых общих и компетенционных субъектов законодательной инициативы. Общие факультативные субъекты законодательной инициативы не ограничены тематикой предлагаемых законопроектов. Компетенционные факультативные субъекты ограничены региональным законодателем рамками собственной компетенции, им предлагается направлять законодательные инициативы исключительно по вопросам их ведения. Разделение на общих и компетенционных субъектов законодательной инициативы происходит по усмотрению регионального законодателя. Так, согласно законодательству правом законодательной инициативы избирательные комиссии субъектов РФ обладают как в рамках их компетенции^[14], так и на общих началах^[15].

В общей сложности выделяется^[16] порядка 30 категорий субъектов законодательной инициативы, среди которых граждане, депутатские объединения, региональные отделения политических партий, Уполномоченный по правам человека субъекта РФ, Советы муниципальных образований, региональные отделения профсоюзов, общественные объединения и т. д.

Датой официального внесения проекта считается дата его регистрации в Московской городской Думе. Субъект законодательной инициативы или уполномоченное им лицо вносит в Московскую городскую Думу проект документа, оформленного в соответствии с требованиями действующего законодательства, с сопроводительным письмом на имя Председателя Московской городской Думы.

В сопроводительном письме на имя Председателя Московской городской Думы указываются название проекта закона, предлагаемая дата рассмотрения указанного проекта, а также лица, уполномоченные представлять проект закона на заседании Думы. Например, мэр Москвы, как правило, пользуется правом первоочередного рассмотрения проекта, представлять проект поручается руководителям соответствующих департаментов.

Оформленный на соответствующем бланке проект документа, а также его электронная копия на электронном носителе передаются субъектом законодательной инициативы (редактором проекта) либо, но поручению редактора проекта — лицом, им уполномоченным, в организационно-технический отдел Организационного управления Аппарата Московской городской Думы.

Прием и регистрация проектов документов, сопроводительных материалов к проектам, а также размещение электронных копий указанных документов в автоматизированной информационной системе «Сопровождение законотворческой деятельности Московской городской Думы» осуществляются в день их поступления организационно-техническим отделом.

Информационно-аналитическое управление размещает на официальном сайте Думы в разделе «Проекты правовых актов» все зарегистрированные в Системе «Сопровождение законотворческой деятельности» проекты правовых актов в день их внесения в Думу. Создание специального раздела «Проекты правовых актов» на официальном сайте Московской городской Думы связано с вступлением в силу Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в соответствии с которым подлежит размещению в сети Интернет информация о нормотворческой деятельности государственного органа, в том числе тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.

Председатель Московской городской Думы в течение двух дней со дня внесения проекта закона города Москвы, проекта постановления Московской городской Думы направляет его депутатам Московской городской Думы, Мэру Москвы и Прокурору г. Москвы.

Проект закона г. Москвы, проект постановления Московской городской Думы рассматриваются не ранее чем через две недели со дня их внесения в Московскую городскую Думу. Проект закона г. Москвы, внесенный Мэром Москвы для рассмотрения в первоочередном порядке, принимается к рассмотрению в недельный срок. Проект закона г. Москвы, проект постановления Московской городской Думы, по которому принято решение Московской городской Думы о рассмотрении в первоочередном порядке, принимается к рассмотрению в недельный срок, если иной срок не установлен решением Московской городской Думы. Сроки ознакомления депутатов с проектом закона г. Москвы, проектом постановления Московской городской Думы устанавливаются Московской городской Думой.

Рассмотрение проектов правовых актов и их принятие. Председатель Московской городской Думы, председатели комиссий и депутаты Московской городской Думы вправе предложить одной из комиссий провести предварительное обсуждение проекта закона г. Москвы, проекта постановления Московской городской Думы, подготовить заключение к первому чтению проекта на заседании Московской городской Думы. Кроме того, Регламентом Московской городской Думы предусмотрена возможность вынесения проектов законов на общегородское обсуждение.

Согласно Закону г. Москвы «О правовых актах города Москвы» общественное обсуждение и публичные слушания — тождественные понятия. Законодатель Москвы использует три разных понятия — «общегородское обсуждение», «общественное обсуждение» и «публичные слушания», которые означают один и тот же процесс — обсуждение гражданами, постоянно зарегистрированными на территории г. Москвы, проектов нормативных правовых актов города.

Согласно Закону г. Москвы «О правовых актах города Москвы» результаты публичных слушаний проектов нормативных правовых актов учитываются в процессе последующей работы над данными проектами.

К сожалению, московским законодателем порядок проведения такого общегородского обсуждения детально правовыми актами г. Москвы не регламентирован.

Особенности принятия отдельных нормативных правовых актов. Действующим законодательством предусмотрены особенности внесения и рассмотрения отдельных нормативных правовых актов. К таким нормативным правовым актам относятся: основной закон (устав, конституция) и внесение в него изменений, проект закона о бюджете. Также в особом порядке в г. Москве рассматривается проект закона о генеральном плане г. Москвы и проект закона о внесении изменений в генеральный план г. Москвы, который в силу требований Градостроительного кодекса Российской Федерации должен быть вынесен на публичные слушания.

Проект бюджета г. Москвы вносится в Московскую городскую Думу в сроки, установленные бюджетным законодательством. Проект бюджета города и отчет об исполнении бюджета не могут быть рассмотрены Московской городской Думой ранее чем через две недели после даты внесения их в Московскую городскую Думу.

Порядок принятия и внесения изменений в основной закон (конституцию, устав) субъекта РФ так же, как и на уровне Российской Федерации, носит усложненный характер. Законодательство субъектов РФ вводит ограничения по кругу лиц, имеющих право законодательной инициативы в части внесения изменений в основной закон.

Круг лиц, имеющих право инициировать рассмотрение вопроса о внесении изменений в основной закон (конституцию, устав), определен субъектами РФ по-разному: законодатель Саратовской области не выделяет специальных субъектов такой законодательной инициативы; в Москве инициировать рассмотрение вопроса о внесении изменений в Устав г. Москвы имеют право Мэр Москвы, депутаты Московской городской Думы, представительные органы местного самоуправления муниципальных образований; согласно Конституции Республики Башкортостан такое право принадлежит не менее 1/3 от установленного числа депутатов Государственного Собрания, Президенту и Конституционному суду Республики Башкортостан; в Псковской области — группе депутатов областного Собрания численностью не менее 1/5 от установленного числа депутатов областного Собрания, Губернатору области, группе представительных органов муниципальных образований не менее ¼ от числа зарегистрированных в области муниципальных образований.

Уставом Приморского края от 6 октября 1995 г. № 14-КЗ регламентируется, что предложения о внесении изменений в Устав Приморского края могут вносить:

• 1) не менее 2% граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Приморского края, обладающих активным избирательным правом;
• 2) не менее 1/3 от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Приморского края;
• 3) Губернатор Приморского края.

Уставом Новосибирской области установлено, что предложения о поправках к Уставу Новосибирской области могут вносить Губернатор Новосибирской области, представительные органы муниципальных образований, а также группа депутатов Законодательного собрания Новосибирской области численностью не менее 1/5 от установленного числа депутатов Законодательного собрания Новосибирской области.

Проект закона г. Москвы о внесении поправок в Устав принимается в первом чтении большинством голосов от установленного числа депутатов Московской городской Думы. Поправки к проекту закона г. Москвы о внесении поправок в Устав принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Московской городской Думы.

Закон г. Москвы о внесении поправок в Устав принимается большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов Московской городской Думы.

Проект закона г. Москвы о внесении изменений (дополнений) в Устав г. Москвы может быть вынесен на общегородское обсуждение постановлением Московской городской Думы или распоряжением Мэра Москвы. В этом случае законопроект подлежит опубликованию в городских СМИ с указанием срока подачи предложений (не более трех месяцев со дня опубликования) и адреса, по которому должны направляться предложения. Результаты общегородского обсуждения подлежат опубликованию^[17].

Отдельные проблемы регионального законотворчества. Среди проблем законотворческого процесса в субъектах РФ можно выделить электоральные и институциональные.

К электоральным относится проблема юридической грамотности как отдельных депутатов, так и депутатского корпуса в целом. Профессионализм и юридическая грамотность не являются конкурентным преимуществом на выборах, не дают гарантий успеха. В результате в законодательный орган часто приходят депутаты, не знакомые со спецификой законотворческой деятельности. Следствием такого положения дел является низкое качество законотворческой работы депутатского корпуса, с одной стороны, и слабое юридическое сопротивление проработанным законодательным инициативам, исходящим от органов исполнительной власти, — с другой.

Проблему популизма в законотворческом процессе также необходимо отнести к электоральным. Использование законотворческого процесса в политической борьбе приводит к появлению громких политизированных законодательных инициатив, цель которых — не урегулировать правоотношения в определенной сфере, а привлечь внимание к их инициатору.

К институциональным проблемам относится проблема регламентации деятельности законодательного органа: численность депутатского корпуса, решение вопроса о том, каким образом осуществляют депутаты свою деятельность (на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности), число помощников (советников) депутатов, работающих на постоянной основе. В связи с этим увеличение численности депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, является необходимым условием увеличения эффективности законотворческой деятельности.

• [1] См., например: Уставы Псковской области, Красноярского края.
• [2] См., например: Уставы г. Москвы, Санкт-Петербурга.
• [3] Нестеренко И. А. Правотворчество в Российской Федерации: учеб, пособие. М., 2011.С. 81.
• [4] См, например: Закон Красноярского края от 18 декабря 2008 г. № 7−2627 «О порядкеопубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края», Закон Республики Татарстан от 6 августа 2003 г. № 27-ЗРТ «О порядке опубликованияи вступления в силу Законов Республики Татарстан и других актов, принятых Государственным Советов Республики Татарстан и его президиумом».
• [5] См., например: Свердловский Областной закон от 10 марта 1999 г. № 4−03 «О правовых актах в Свердловской области», Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. № 319−03 «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области», Закон Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганскойобласти», Закон Кабардино-Балкарской Республики от 3 августа 2002 г. № 52-РЗ «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике», Закон Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. № 10−3 «О правовых актах Республики Мордовия», Закон Оренбургской области от 14 марта 2002 г. № 455/380−11−03 «О правовых актах органов государственной властиОренбургской области», Закон Курской области от 2 декабря 2002 г. № 57-ЗКО «О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой», Закон Тамбовской области от 23 июня2006 г. № 51−3 «О правовых актах Тамбовской области», Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 апреля 2006 г. № 13−3АО «О правотворчестве».
• [6] См.: Закон Краснодарского края от б июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края».
• [7] См., например: Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8−3 «О нормативных правовых актах Нижегородской области», Закон Карачаево-Черкесской Республикиот 2 декабря 2002 г. № 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики».
• [8] См., например: Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. № 48-РЗ"О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики", Закон Алтайскогокрая от 9 ноября 2006 г. № 122-ЗС «О правотворческой деятельности», Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актахКраснодарского края», Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8−3 «О нормативных правовых актах Нижегородской области».
• [9] Постановление Народного собрания Республики Дагестан от 30 мая 1995 г. «О структуре Народного собрания Республики Дагестан и Положении об Аппарате Народного собрания Республики Дагестан».
• [10] Постановление Законодательного собрания Приморского края от 30 октября 2008 г.№ 1258 «О положениях о комитетах Законодательного собрания Приморского края».
• [11] Постановление Законодательного собрания Челябинской области от 18 ноября 2010 г.№ 45 «Об утверждении структуры аппарата Законодательного собрания Челябинской области и Положения об аппарате Законодательного собрания Челябинской области».
• [12] Постановление Самарской губернской Думы от 27 февраля 2007 г. № 2852 «О Положении об аппарате Самарской губернской Думы».
• [13] См., например: Распоряжение Председателя Государственного собрания — Курултая —Республики Башкортостан от 17 мая 2004 г. № 25-р «Об утверждении Положения о проведении лингвистической экспертизы законопроектов в Государственном Собрании — Курултае — Республики Башкортостан»; Закон Самарской области от 12 октября 2000 г. № 38-ГД"О разработке, внесении и принятии Законов Самарской области"; постановление Законодательного собрания Ульяновской области от 30 сентября 2010 г. № 781/52−4 «О РегламентеЗаконодательного собрания Ульяновской области».
• [14] См., например: Конституции Республик Адыгея, Алтай, Дагестан.
• [15] См., например: Конституцию Республики Мордовия.
• [16] Нестеренко И. А. Правотворчество в Российской Федерации: учеб, пособие для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2011. С. 85.
• [17] Петров Л. В. Комментарий к Уставу города Москвы. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=MLAW&n=39 772