Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев

В результате изучения главы студент должен:

• — знать определения понятий «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «беженец», «вынужденный переселенец»; основы конституционно-правового статуса иностранного гражданина, лица без гражданства, беженца, вынужденного переселенца; решения Конституционного Суда РФ по проблемам правового статуса указанных лиц;
• — уметь различать иностранных граждан, законно и незаконно находящихся на территории РФ; классифицировать иностранных граждан в зависимости от времени и состояния проживания на территории РФ; разграничивать национальный режим, режим наибольшего благоприятствования и специальный режим для иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России; определять критерии, характеризующие беженцев и вынужденных переселенцев;
• — владеть способностью оценивать правовой статус иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев с точки зрения его соответствия Конституции РФ, компетентно аргументировать свою позицию.

Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором РФ^[1].

Лицо без гражданства — лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.

Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства имеет единую основу. Он определяется Конституцией РФ (ст. 62 и 63) и конкретизирующими ее содержание нормами Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Не случайно в п. 2 ст. 2 этого Федерального закона сказано, что понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

По критерию правомерности пребывания на территории России иностранных граждан можно классифицировать на законно и незаконно находящихся на территории РФ. Законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин — лицо, имеющее действительный вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации. Если указанные документы у лица отсутствуют, он считается иностранным гражданином, незаконно находящимся на территории РФ, и может быть выдворен с территории России в административном порядке. В течение пяти лет со дня выдворения он не может въезжать на территорию РФ.

Иностранные граждане обязаны зарегистрироваться в течение семи рабочих дней со дня прибытия в Россию в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел (сейчас это подразделения Федеральной миграционной службы). Регистрация иностранного гражданина производится по письменному заявлению, поданному лично или через приглашающую организацию по месту его пребывания в России при наличии миграционной карты, имеющей отметку органа пограничного контроля о въезде в Россию, и документа, удостоверяющего его личность.

Регистрации не подлежат главы иностранных государств; главы правительств иностранных государств; члены парламентских и правительственных делегаций; руководители международных организаций, въехавшие в Россию по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также члены семей указанных лиц; иностранные граждане, въехавшие в Российскую Федерацию на срок не более трех дней; иностранные граждане — моряки, являющиеся членами прибывших в Российскую Федерацию с официальным визитом либо с деловым заходом экипажей военных кораблей и т. п.

В зависимости от времени и состояния проживания на территории РФ иностранных граждан подразделяют на четыре категории: временно пребывающие; временно проживающие; постоянно проживающие; лица, получившие политическое убежище.

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации зависит от срока действия выданной ему визы. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем визы, не может превышать 90 суток, за исключением ряда случаев, предусмотренных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» .

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия визы или срока окончания трудового договора или военного контракта.

Временное проживание иностранного гражданина на территории РФ возможно на основе разрешения, выданного в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. Квота ежегодно утверждается Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Постоянное проживание иностранного гражданина в Российской Федерации возможно на основании вида на жительство, выдаваемого территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство нс ограничено.

Разрешение на временное пребывание и постоянное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случаях, если данный иностранный граждан: выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения и т. п.

Особой категорией иностранных граждан и лиц без гражданства являются представители этих категорий лиц, получившие политическое убежище. Согласно Декларации Генеральной Ассамблеи ООН «О территориальном убежище» от 14 декабря 1967 г. убежище, предоставляемое какимлибо государством в осуществление своего суверенитета лицам, имеющим основание ссылаться на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, должно уважаться другими государствами. На право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества по смыслу тех международных актов, которые были выработаны для того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих преступлений. Оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве (ст. 1).

К вышеназванным лицам не должны применяться такие меры, как отказ от разрешения перехода границы или, если оно уже вступило на территорию, на которой оно ищет убежища, высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию. Исключение допускается лишь по имеющим решающее значение соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения, как, например, в случае массового притока людей.

Конституция РФ в ст. 63 провозглашает:

" 1. Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

2. В Российской Федерации нс допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации" .

Для иностранных граждан и лиц без гражданства может быть установлен национальный режим, режим наибольшего благоприятствования и специальный режим, определяющий их правовое положение на территории страны.

Конституция РФ закрепляет национальный режим для иностранных граждан и лиц без гражданства, предполагающий, что они пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором (ч. 3 ст. 62).

Режим наибольшего благоприятствования на территории России предоставляется гражданам Республики Беларусь. В рамках сообщества России и Беларуси приняты специальные акты о равных правах в сфере образования, медицинской помощи, трудоустройства, оплаты труда и предоставления других социально-трудовых гарантий. Гражданам России и Беларуси предоставлено право беспрепятственно обменивать жилые помещения на территории этих государств.

Специальный режим означает предоставление отдельных прав для определенных групп иностранных граждан в соответствии с законодательством или международным договором. Такой режим в Российской Федерации имеют граждане Казахстана, постоянно проживающие на территории РФ. На них нс распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, вводимые для иностранных граждан. Они имеют право участвовать в приватизации наравне с гражданами России^[2].

Национальный режим исключает право иностранных граждан избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов РФ. Вместе с тем постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме (ст. 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Они могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации иностранные граждане могут реализовать на основании выданных или оформленных в установленном законом порядке документов. Вместе с тем федеральный закон ограничивает передвижение иностранных граждан на ряде территорий, организаций и объектов, перечень которых утверждается Правительством РФ.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ.

Иностранным гражданам — сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в Российской Федерации иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности, за исключением вышеизложенных ограничений.

Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ряда ограничений, установленных федеральным законом. Иностранные граждане не имеют права.

• — находиться на муниципальной службе;
• — замещать должности в составе экипажа, плавающего под Государственным флагом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации;
• — быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;
• — быть командиром воздушного судна гражданской авиации;
• — быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством РФ;
• — заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ иностранные граждане и лица без гражданства в случае нарушения прав и свобод имеют возможность их защиты, в том числе посредством конституционного судопроизводства.

В силу ч. 2 ст. 22 Конституции РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства, пребывающие на территории России, в случае выдворения из Российской Федерации в принудительном порядке могут быть до судебного решения подвергнуты задержанию на срок, необходимый для выдворения, но не свыше 48 часов. Сверх указанного срока лицо может оставаться задержанным лишь по судебному решению и лишь при условии, что без такого задержания решение о выдворении не может быть исполнено^[3].

• [1] Впервые в России нормативное определение понятия «иностранец» появилось в период царствования Петра I.
• [2] Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 г. // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3950.
• [3] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.1998 № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года „О правовом положении иностранных граждан в СССР“ в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» .