Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Успех проводимых в России преобразований во многом зависит от эффективности юридических средств и инструментов, используемых законодателем для решения возникающих задач. Используемые юридические конструкции должны обеспечивать надежность и устойчивость функционирования правовой системы.

В условиях проводимой административной реформы федеральных органов исполнительной власти требуется ее целенаправленное, системное, последовательное продолжение на уровне субъектов Российской Федерации. Однако вопросы оптимального построения структуры региональных органов государственной власти субъектов федерации только начинают приобретать актуальность в публикациях последнего времени. Следует констатировать, что в ходе проводимой в настоящее время административной реформы обозначены принципы построения системы федеральных органов исполнительной властимежду тем, успешное функционирование государственного управления как единой системы невозможно без создания механизма взаимодействия всех ее звеньев. Однако как в позитивном праве, так и в доктрине отсутствует единообразие в подходах к организации исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что обусловливает недостаточную эффективность государственного управления в целом.

Изменение системы государственных органов субъектов Российской Федерации в 2004 году, направленное на укрепление властной вертикали, обеспечение единства государственной власти Российской Федерации, преодоление сепаратистских тенденций в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, к сожалению, игнорировало задачу создания эффективной системы региональных органов государственной власти. В силу части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации такая задача может быть решена исключительно на уровне субъектов Федерации. Однако для ее решения требуется создание основанной на стройной научной концепции единой правовой модели, условием построения которой является четкое и непротиворечивое понимание компетенции как важнейшего фактора системной организации исполнительной власти через призму оценки его отраслевого и межотраслевого значения, исследовании структуры компетенции, ее элементов.

Как показывает анализ существующего опыта «государственного строительства» в субъектах Российской Федерации, ошибки и противоречия в определении компетенции, предметов ведения, функций, полномочий государственных органов, возложение функций без предоставления полномочий для их осуществления являются весьма распространенной проблемой. Методологически верный подход к формированию компетенции государственных органов одной системы по принципу «целого и части» выхолащивается в процессе последовательного обособления структурных элементов системы, в результате чего в рамках даже одного государственного органа отдельные его подразделения, а иногда и должностные лица, обретают самостоятельную правосубъектность как в административном, так и в других отраслях права. Размывание компетенционных начал организации исполнительной власти оказывает негативное влияние на формирование правового статуса органов государственного управления субъектов Российской Федерации, ставит по угрозу реализацию принципа единства исполнительной власти в Российской Федерации и тормозит дальнейшее реформирование системы органов исполнительной власти на всех уровнях властной вертикали.

Степень научной разработанности темы. Вопрос об эффективном построении системы государственных органов — один из фундаментальных вопросов науки о государстве и праве, и собственно науки административного права как отрасли юридической науки, призванной исследовать правовые формы управления, действия исполнительной власти и его процедуру.

Следует отметить, что до конца XX века объектом правовых исследований в данной сфере являлось преимущественно устройство власти в целом, порядок ее формирования, взаимоотношения между властными органами, организация их работы. Собственно вопросам компетенции внимание уделяется в 50−60-е годы прошлого векадостижения советской юридической науки этого времени сложно переоценить. Основное внимание в этот период уделялось вопросам местных советов, понятию государственного аппарата, его системе, видам государственных органов, принципам их организации и функционирования. Однако необходимо отметить, что указанные исследования проводились на основе подхода, в рамках которого практически все организации в государстве рассматривались как элементы единой системы государственного управления, как элементы механизма государствапоказательно введение в научный оборот этого периода наряду с термином «государственный орган» понятие государственного хозяйственного органа. Среди авторов, которые внесли значительный вклад в развитие научных представлений о компетенции, следует назвать В. А. Власова, O.E. Кутафина, Б. М. Лазарева, A.B. Мицкевича, В. К. Мамутова, К. Ф. Шеремета, Ц. А. Ямпольскую и др.

Особую актуальность вопросы компетенции приобрели в конце 70 -начале 80-х годов прошлого века. В это время появляются работы, посвященные элементам и структуре компетенции, механизму формирования функций органов управления. Имеются в виду работы И. Л. Бачило, Б. М. Лазарева, Ю. А. Тихомирова и др.

Системная трансформация политического устройства России в ходе реформ, одним из направлений которых стало развитие федеративных начал, обусловило активизацию исследований проблематики компетенции в русле науки конституционного права, что отчасти привело к размыванию отраслевой специфики данного института. Отдельные работы по административному праву, посвященные вопросам компетенции, как правило, рассматривали конкретное содержание компетенции отдельных органов или отраслевых систем государственных органов (А.Е.Горбань, Ю. И. Колесов, Н. А. Игнатюк, О. В. Чащин, В. А. Юсупов и др.).

Вопрос о компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как элемента единой системы исполнительной власти не был предметом специальных научных исследований. Выбор темы настоящего диссертационного исследования обусловлен потребностью в разрешении целого ряда проблем в правовом решении вопросов компетенции органов исполнительной власти регионального уровня, существование которых обусловлено отсутствием единообразных научных подходов к правовой оценке ряда основополагающих понятий и, как следствие, бессистемностью и противоречивостью нормативной базыв силу вышеизложенного научная разработка данного направления административно-правовой науки представляется весьма актуальной.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является компетенция как правовая форма выражения исполнительной власти, отражающая сущностное содержание правового статуса государственного органа субъекта Российской Федерации, определяющая его (органа) роль и место в вертикальной и горизонтальной плоскостях системной организации государственной власти. Предметом исследования является совокупность правовых норм, образующих административно-правовой институт компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе компетенции государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации как характеристики правового статуса государственного органа в условиях современной административно-правовой реформы, направленной на формирование эффективной системы исполнительной власти в условиях федеративной формы Российского государства.

Реализация поставленной цели вызвала необходимость решения следующих задач:

— определить понятие компетенции как системного элемента категории административно-правового статуса органа исполнительной власти на современном этапе развития правовой науки;

— выявить место компетенции в общем и отраслевом правовом статусе органа исполнительной власти;

— дать научную оценку понятия компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации как элемента системы государственного управления;

— исследовать категорию компетенции через призму реализации органами исполнительной власти функций управления в имущественных отношениях;

— дать анализ существующей нормативной основы формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— исследовать компетенцию высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

— исследовать компетенцию высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

— исследовать компетенцию отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

— разработать рекомендаций по совершенствованию законодательства о компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействиипри выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическая основа исследования. При написании работы использованы труды видных отечественных ученых: Л. В. Акопова, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, A.B. Бенедиктова, В. А. Власова, Э. Е. Гензюка, P.M. Дзидзоева, С. А. Зинченко, Б. П. Елисеева,.

A.И.Елистратова, Ю. М. Козлова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, А. В. Малько,.

B.К. Мамутова, М. В. Мархгейм, A.B. Мицкевича, И. В. Мухачева, Ж. И. Овсепян, Б. В. Российского, А. П. Солдатова, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, В. Е. Чиркина, Д. Ю. Шапсугова, К. Ф. Шеремета, Ц. А. Ямпольской и др.

Эмпирическую базу составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения КоАП РФ, обзоры судебной практики, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, судебные акта ФАС Восточно-Сибирского округа, ФАС ЗападноСибирского округа, ФАС Северо-Кавказского округа, ФАС Волго-Вятского округа, ФАС Дальневосточного округа, ФАС Уральского округа, Арбитражного суда Республики Адыгея, опубликованные статистические данные. В качестве информационной базы исследования были использованы международные правовые акты, нормативно-правовые акты Российской Федерации.

Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное исследование компетенции государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как сущностной характеристики общего и отраслевого статусов государственного органа как субъекта административно-правовых отношений, обеспечивающей эффективное осуществление управленческих функций посредством реализации властных полномочий в рамках системного взаимодействия с прочими элементами единого государственного механизма. На основе современных научных представлений обоснован подход к пониманию компетенции как правового явления, лежащего в плоскости общеправового статуса органа исполнительной власти Российской Федерации, в рамках которого сформулировано решение вопроса о соотношении категорий полномочий и прав и обязанностей указанного субъекта административного права. Дана критическая оценка существующим правовым механизмам возложения на органы исполнительной власти субъектов РФ полномочий по вопросам, отнесенным к исключительным предметам ведения Российской Федерацииобоснован потенциал института административного договора в сфере компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленные на повышение эффективности государственного управления в условиях современной административно-правовой реформы. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

Конкретные результаты исследования выражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Обосновано, что современное научное понимание компетенции как элемента административно-правового статуса органа исполнительной власти не в полной мере раскрывает потенциал данного правового явления. Компетенция не ограничена рамками отраслевого статуса соответствующего субъекта, но проявляется на уровне общеправового статуса органа исполнительной власти. Продуктивность такого подхода видится в том, что он предполагает подчинение опосредуемой реализацией входящих в содержание компетенции полномочий деятельности органа исполнительной власти публичным интересам, выраженным нормативно категориями целей и задач органа, не только в плоскости властных отношений, но и в плоскости имущественно-управленческих отношений.

2. Обоснован методологический подход к решению вопроса о соотношении категорий полномочий и прав и обязанностей органа исполнительной власти в контексте проблематики компетенции. Полномочие как системный элемент компетенции представляет собой нормативно определенную посредством категорий вида и меры должно-возможного потенциальную модель поведения органа исполнительной власти, реализация которой определяет с известной степенью дискреции содержание и динамику административного правоотношения в процессе осуществления управленческого воздействия. Права и обязанности образуют содержание административного правоотношения, возникшего в результате реализации органом исполнительной власти соответствующего полномочияправа и обязанности таким образом характеризуют правовое положение органа исполнительной власти как субъекта конкретного административно-правового отношения, возникающего в связи с реализаций функций управления.

3. Возложение на органы исполнительной власти субъектов РФ полномочий по вопросам, отнесенным к исключительным предметам ведения Российской Федерации, является перераспределением предметов ведения по сравнению с тем, как они определены нормами Конституции РФ. Федеральный закон, предусматривающий возложение на государственные органы субъекта РФ полномочий по исключительным предметам ведения Российской Федерации, должен приниматься в порядке, предусмотренном для принятия поправок в Конституцию РФ. До принятия соответствующего закона, соответствующие полномочия могут передаваться региональным органам государственной власти на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. При этом в качестве временной меры, в целях пресечения действий федеральных органов государственной власти по «сбрасыванию» на субъекты РФ обременительных полномочий по предметам исключительного ведения Российской Федерации необходимо установить дополнительные требования по обязательному одобрению соответствующих законопроектов Советом Федерации. Данное требование должно быть включено в статью 108 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

4. В случае делегации полномочий органом государственной власти, когда такая делегация является допустимой с точки зрения законодательства, делегировавший полномочия орган несет ответственность за надлежащую реализацию полномочий как перед гражданами и организациями (объектами управления), так и перед вышестоящими органами.

5. Административный договор об определении компетенции не может применяться для урегулирования отношений между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципальными образованиями, входящими в состав данного субъекта Российской Федерации, поскольку возложение государственных функций на органы местного самоуправления возможно только в силу федерального закона или закона субъекта Российской Федерации. Однако данное обстоятельство не исключает возможности заключения административного договора между органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам обеспечения деятельности муниципальных образований при осуществлении государственных полномочий. Такие административные договоры следует рассматривать не как административные договоры о компетенции, а в качестве административных договоров о порядке исполнения государством своих публичных обязанностей, так как исполнение государственных полномочий органами местного самоуправления возникает в силу закона, а не договора.

6. Исследование правового статуса Главы PCO — Алания позволило обосновать общеметодологический вывод о том, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не является элементом системы исполнительной власти, поскольку стоящие перед ним задачи не могут быть сведены лишь к исполнению федерального и регионального законодательства.

Особый статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе государственной власти Российской Федерации обусловливает его субординацию не с Правительством Российской Федерации, которое возглавляет систему исполнительной власти в России, а с Президентом Российской Федерации.

7. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна регулироваться законом или подзаконным актом, принятым на основании соответствующего делегированного законодателем полномочия. Сфера действия подзаконных актов должна ограничиваться регулированием внутренней структуры исполнительного органа и иных вопросов внутреннего характера. Вопросы, не относящиеся к внутренним, в частности, определение круга полномочий органа исполнительной власти, должны регулироваться исключительно законами. Это позволит минимизировать противоречия, возникающие вследствие дублирования полномочий органов исполнительной власти различных уровней, обеспечив их функционирование в качестве единой системы.

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке понимания компетенции как характеристики правосубъектности государственного органа, реализующейся не только в отраслевом, но и общем статусе государственного органа. Предложенный подход к пониманию компетенции, ее элементов и механизмов ее формирования позволяет оценивать систему и структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации на предмет ее внутренней непротиворечивости, эффективности, устранения компетенционных коллизий.

Теоретические и методологические выводы настоящей работы могут быть использованы в учебном процессе и включены в программу курса по административному праву.

Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию регионального и федерального законодательства, выработке подходов к решению проблем в правоприменительной практике.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы, научных и практических конференциях, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических и учебных пособий по курсу «Административное право Российской Федерации», а также спецкурсов по соответствующей специализации. Положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в трех работах автора, в т. ч. 1 статья — в издании, рекомендованном ВАК для опубликования результатов диссертационных исследований.

Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена логикой, целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение

.

Методология исследования проблемы, ее анализ и полученные результаты в концентрированном виде могут быть представлены следующим образом.

Компетенция как правовое явление не может быть рассмотрена отдельно от иных правовых категорий, описывающих статус субъекта административных отношений: общий правовой статус, специальный правовой статус, индивидуальный правовой статус, правосубъектность, правоспособность, дееспособность, деликтоспособность.

Представляется, что компетенция государственного органа является особым видом правосубъектности. Принципиальной особенностью компетенции как особого вида правосубъектности является наличие не только законодательно установленной и защищенной принудительной силой государства возможности вступать в правоотношения, но и обязанность вступать в правоотношения в целях реализации функций, возложенных на государственный орган. Следует также отметить, что принудительная сила государства по реализации компетенции государственного органа нередко может реализовываться самим государственным органом. Данный подход применим ко всем силовым ведомствам.

Будучи разновидностью правосубъектности, компетенция не может отождествляться с наличествующими у государственного органа правами и обязанностями. Полномочие органа государственной власти как право осуществлять властное воздействие до вступления органа власти в конкретное правоотношение носит лишь модельный характер, описывает лишь максимальные границы правомерного поведения должностных лиц государственного органа. Но полномочие может остаться лишь моделью поведения, способностью возникновения соответствующих прав и обязанностей, в отсутствие необходимых юридических фактов.

Как правило, административное правоотношение возникает на основании одностороннего действия (волеизъявления) государственного органа. Однако данное обстоятельство не означает, что право, возникающее в результате указанного волеизъявления, существует до издания акта органа государственной власти (субъекта управления). Во-первых, в соответствующем акте определяются цели, задачи и предмет проводимого «управленческого» мероприятия. Предмет последнего, как правило, является значительно уже предметов ведения государственного органа. Субъективные права государственного органа, образующие содержание административного правоотношения, реализуются по модели полномочий, закрепленных нормативно в статутном документе государственного органа, но не совпадают с ним по объему. Во-вторых, ненормативный (индивидуальный) правовой акт государственного органа может являться завершающим актом сложного юридического составаотсутствие других элементов состава может являться основанием для прекращения соответствующего правоотношения несмотря на наличие ненормативного акта государственного органа. Необходимо отметить и другую особенность одностороннего волеизъявления государственного органа как основания возникновения правоотношения, в рамках которого вид и мера возможного поведения, заложенные в компетенции на уровне правовой модели, находят свое конкретное содержание и воплощение в виде субъективных прав государственного органа. Одностороннее волеизъявление государственного органа не только порождает права у органа в отношении объекта управленческого воздействия, но и встречные обязанности органа власти по отношению к объекту воздействия.

Компетенция как круг дел государственного органа не может заключать конкретные, наличествующие права и обязанности государственного органа. Содержанием компетенции является вид и мера возможного и одновременно должного поведения, выраженные на модельном уровне. В этом смысле компетенция — это способность органа государственной власти вступать в правоотношения в целях реализации возложенных на него задач и функций, наполнять конкретным содержанием возложенные на него полномочия.

Это позволяет обосновать методологический подход к решению вопроса о соотношении категорий полномочий и прав и обязанностей органа исполнительной власти в контексте исследования категории компетенции. Полномочие как системный элемент компетенции представляет собой нормативно определенную посредством категорий вида и меры должно-возможного потенциальную модель поведения органа исполнительной власти, реализация которой определяет с известной степенью дискреции содержание и динамику административного правоотношения в процессе осуществления управленческого воздействия. Права и обязанности образуют содержание административного правоотношения, возникшего в результате реализации органом исполнительной власти соответствующего полномочияправа и обязанности таким образом характеризуют правовое положение органа исполнительной власти как субъекта конкретного административно-правового отношения, возникающего в связи с реализаций функций управления.

Следует отметить, что права государственного органа имеют существенное отличие от субъективных прав как вида и меры возможного поведения лица. Теория права исходит из того, что субъективные права осуществляются их обладателями своей волей, в своем интересе и по своему усмотрению. Данные характеристики не применимы к правам государственного органа. Во-первых, государственный орган не может осуществлять принадлежащие ему права в своем интересе.

Во-вторых, государственный орган не может реализовывать предоставленные ему права по своему усмотрению, отказаться от права, либо бездействовать. Мера дискреционного усмотрения, предоставляемая государственным органам, должна являться исключением из общего правила. Данная свобода усмотрения может предоставляться государственному органу исключительно в тех случаях, когда фактические отношения носят столь разнообразный характер, что все существующие проявления невозможно объединить в определенный набор правовых конструкций. Другим случаем, когда допустимо предоставлять государственному органу определенную свободу усмотрения, являются ситуации требующие учета психофизического состояния человеческой личности. Право предоставляемое государственному органу часто является единственной формой реализации иным субъектом права своей правосубъектности.

Третья особенность прав государственного органа — наличие у государственного органа обязанности по исполнению возложенных на него функций. Поскольку функции государственного органа находят свое воплощение в его правах, то каждое субъективное право одновременно воплощает в себе конкретное проявление обязанности перед публичным образованием реализовывать свои права.

Данный вывод подтверждается тем, что у государственного органа существует два уровня ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) возложенных на него функций. Первый уровень связан с оценкой результативности деятельности органов исполнительной власти. Второй уровень ответственности государственных органов власти проявляется в возможности вышестоящего органа государственной власти контролировать, а при необходимости отменять или приостанавливать действие актов нижестоящего органа государственной власти.

Поскольку права государственных органов имеют существенные отличия от классической модели субъективного права, представляют собой единое целое из права и обязанности реализовывать властное воздействие, вид и меру возможного поведения по отношению к объекту управленческого воздействия и вид и меру должного поведения по отношению к вышестоящим государственным органам — права государственного органа обоснованно называются полномочиями.

Анализируя значение функций как элемента компетенции, следует отметить, что функции как элемент компетенции позволяют выявить полномочия, предоставленные государственному органу на модельном уровне, но не указанные в тексте закона. Конечно, выявление таких «скрытых», «предполагаемых» полномочий должно носить крайне ограниченный характер. Однако в некоторых случаях, подобное толкование позволяет органу управления осуществлять возложенные на него функции, несмотря на недостатки юридической техники.

Автор пришел к выводу, что в состав элементов компетенции следует включать: функции государственного органа, предметы ведения, его полномочия и ответственность. Компетенция является определяющей характеристикой как общего, так и отраслевого правового статуса государственного органа.

Участие государственного органа в частных правоотношениях определяется исключительно его компетенцией. Поэтому государственный орган в целях участия в гражданском обороте не нуждается в наделении его свойствами юридического лица или гражданской правосубъектностью.

Участие государственного органа в гражданском обороте можно раскрыть через следующие характеристики: а) государственный орган выступает в гражданском обороте от своего имениб) в гражданском обороте государственный орган реализует правоспособность публичного образованияв) государственный орган всегда действует в интересах публичного образования, осуществляет субъективные гражданские (права, возникающие из отношений, регулируемых гражданским правом) права и несет субъективные гражданские обязанности публичного образования в пределах предоставленных ему полномочий и для реализации возложенных на него функцийг) государственный орган не является субъектом гражданских правоотношений, не может приобретать субъективные гражданские права и субъективные гражданские обязанности для себя. Субъектом гражданских (имущественных и личных неимущественных) прав и обязанностей, возникающих в результате действий государственного органа, является публичное образованиед) государственный орган несет гражданско-правовую ответственность от своего имени постольку, поскольку это входит в его компетенцию.

Анализируя механизм формирования компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации автор пришел к следующим выводам.

Конституционный Суд РФ фактически констатировал, что в отличие от большинства федеративных государств, суверенитет Российской Федерацией образуется не путем передачи субъектами федерации части своей компетенции на федеральный уровень, а путем установления единым народом России определенной самостоятельности субъектов федерации в решении вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъектов РФ (остаточная компетенция), а также по вопросам совместного ведения.

Сказанное означает, что ведущая роль в формировании компетенции органов государственной власти субъекта РФ отдается не воле населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации, а законодательным (представительным) органам государственной власти Российской Федерации, устанавливающим принципы, а, по сути, механизм формирования системы и структуры органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

При таких обстоятельствах упование на договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, как единственный (помимо собственно Конституции РФ) конституционный способ разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов и соответственно федеральных и региональный органов государственной власти является поспешным.

В то же время не допустима и обратная тенденция — отрицание возможностей договорного регулирования. Представляется, что потенциал договорного регулирования может проявиться, в частности, в передаче субъектами РФ части полномочий из предметов исключительного ведения субъектов РФ в ведение Российской Федерации, а также в возможности передачи части полномочий из предметов ведения Федерации для осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако действующее законодательство позволяет федеральным органам государственной власти «сбрасывать» на субъекты Российской Федерации обременительные полномочия посредством принятия федерального закона без согласия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и даже против его воли. Представляется, что строгое следование принципам Конституции РФ означает, что возложение на субъекты РФ полномочий по вопросам, относящимся к исключительному ведению Российской Федерации, означает перераспределение соответствующих полномочий из исключительных предметов ведения федерации в предметы совместного ведения федерации и субъектов. В соответствии со ст. 136 Конституции РФ указанные поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Соответственно федеральный закон, предусматривающий возложение на государственные органы субъекта РФ полномочий по исключительным предметам ведения Российской Федерации должен приниматься в порядке, предусмотренном для принятия поправок в Конституцию РФ. До принятия соответствующего закона, соответствующие полномочия могут передаваться региональным органам государственной власти на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Данный порядок наиболее отвечает требованиям Конституции РФ, а также интересам Федерации и ее субъектов.

Административный договор об определении компетенции не может применяться для урегулирования отношений между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципальными образованиями, входящими в состав данного субъекта Российской Федерации, поскольку возложение государственных функций на органы местного самоуправления возможно только в силу федерального закона или закона субъекта Российской Федерации. Однако данное обстоятельство не исключает возможности заключения административного договора между органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам обеспечения деятельности муниципальных образований при осуществлении государственных полномочий. Такие административные договоры следует рассматривать не как административные договоры о компетенции, а в качестве административных договоров о порядке исполнения государством своих публичных обязанностей, так как исполнение государственных полномочий органами местного самоуправления возникает в силу закона, а не договора.

Представляется сомнительным включение высшего должностного лица в систему исполнительной власти. Следует согласиться с мнением К. В. Черкасова, что говорить о «губернаторской» власти как о самостоятельной ветви власти вряд ли возможно. Однако задачей высшего должностного лица субъекта РФ является не только исполнение действующего федерального и регионального законодательства, но и обеспечение взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. Именно особым статусом высшего должностного лица субъекта РФ в системе исполнительной власти Российской Федерации объясняется его субординация не с Правительством РФ, которое возглавляет систему исполнительной власти в России, а с Президентом РФ.

Основные полномочия Главы Республики можно разделить на несколько групп в зависимости от сферы их реализации: представительские полномочияполномочия в сфере исполнительной властиполномочия в сфере взаимодействия с Парламентом и законотворчества.

Представительские полномочия Главы PCO — Алания можно разделить на: 1) полномочия по представлению Республики при осуществлении международных и внешнеэкономических связей республики- 2) полномочия по представительству республики в отношениях с Российской Федерацией- 3) полномочия по представительству республики в отношениях с субъектами Российской Федерации- 4) представительские полномочия в самой республике.

Важнейшим полномочием Главы PCO — Алании является формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и руководство имэто наделяет его практически всей полнотой исполнительной власти в республике. На наш взгляд, в условиях организации государственной власти субъекта Российской Федерации по принципу разделения властей обеспечение баланса между законодательной и исполнительной их ветвями требует включения в механизм формирования высшего органа исполнительной власти представительного органа. Подобный опыт демонстрируют отдельные субъекты Российской Федерации: в ряде республиках назначение на должности заместителей председателя правительства, министров ключевых министерств осуществляется с согласия законодательного (представительного) органа. Глава Республики Северная Осетия — Алания самостоятельно определяет структуру органов исполнительной власти республикидает согласие на назначение на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории Республики, в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, договорами и соглашениями между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти PCO — Алания.

Полномочия, касающиеся взаимодействия с парламентом и законотворчества. Согласно ст. 18 Федерального закона глава республики в составе Российской Федерации обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом республики, вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа республики, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган республики на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу республики, вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа республики с правом совещательного голоса.

Анализ компетенции Главы Республики Северная Осетия — Алания свидетельствует о том, что глава субъекта РФ является ключевым звеном в системе как исполнительных, так и в целом государственных органов субъекта, что, в первую очередь, обусловлено федеральным законодательствомрегиональное законодательство воспроизводит и развивает федеральные нормы, что свидетельствует о готовности региональных органов государственной власти добровольно обеспечивать единство правового пространства России. в целях упорядочения взаимодействия центральных исполнительных органов субъектов Федерации с федеральными органами исполнительной власти возможно использование федеральной модели в организации центральных органов субъектов Федерации, входящих в единую систему исполнительной власти по предметам совместного ведения.

В настоящее время компетенция исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации регулируются положениямикаждый исполнительный орган имеет свое собственное положение. Очевидно, что при таком порядке велика вероятность конфликта между функциями исполнительных органов различных уровней. С целью устранения подобных противоречий были разработаны типовые положения, но и они не решают проблему полностью. Компетенция органов исполнительной власти должна регулироваться законом или подзаконным актом, принятым на основании соответствующего делегированного законодателем полномочия. Сфера действия положений должна ограничиваться регулированием внутренней структуры соответствующего исполнительного органа и других вопросов внутреннего характера. Вопросы, не относящиеся к внутренним, например определение круга полномочий органа исполнительной власти, должны регулироваться не положениями, а законами. Это позволит если не совсем исключить, то хотя бы минимизировать противоречия, возникающие вследствие дублирования полномочий органов исполнительной власти различных уровней. Кроме того, такая система будет гарантировать соблюдение части 3 статьи 55 Конституции РФ, которая гласит, что ограничение прав и свобод человека и гражданина (что, как правило, происходит при реализации исполнительными органами своих полномочий) может регулироваться только федеральным законом.

Характеристика законодательства субъекта РФ, в частности Республики Северная Осетия — Алания, позволила сформулировать ряд положений направленных как на совершенствование правового регулирования системы органов исполнительной власти субъекта РФ, так и на проблемы связанные с определением принципиальных подходов к формированию компетенции данных органов исполнительной власти.

Первое. Органы государственной власти субъектов Федерации, будучи заинтересованными в максимально эффективном развитии соответствующей территории, могут и должны в пределах своей компетенции уже сейчас определять систему и структуру своих органов исполнительной власти наиболее эффективным образом, ориентируясь на следующие подходы:

— необходимо рационализировать вмешательство государства в экономику, обеспечив оптимальное участие органов исполнительной власти в регулировании рынка;

— требуется организационное разделение функций разработки правил и предоставления услуг: недопустима ситуация, когда один и тот же орган сам регулирует, сам работает по этим правилам, сам себя контролирует;

— нельзя не учитывать ограниченность управленческих возможностей человека. В теории это называется принципом ограниченной рациональности154. На практике он выливается в следующую норму управляемости: в прямом подчинении одного лица должно находиться 5−9 человек;

— реорганизация системы и структуры органов исполнительной власти должна проводиться без излишней спешки, так как быстрая реорганизация с высокой вероятностью приведет к неуправляемости, перебоям в предоставлении государственных услуг.

Второе. Реализация указанных подходов к модели системы и структуры органов исполнительной власти с учетом изложенных выше недоработок соответствующей реорганизации на федеральном уровне должна, по нашему мнению, включать в себя следующие элементы:

1. Формирование органов выработки политики и нормативного регулирования (министерств) по основным направлениям государственной политики. Министерство является органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование и разработку политики в области своей специализации;

2. Исполнительно-распорядительные функции должны быть переданы агентствам, то есть органам, ответственным за реализацию долгосрочных программ, координацию и обеспечение деятельности государственных учреждений и предприятий, за непосредственное оказание публичных услуг физическим и юридическим лицам. В зависимости от характера решаемых задач агентство (это условное название, в соответствии с законодательством субъекта РФ оно может быть и другим) может быть подведомственно министерству или иметь межведомственный характер. Более глубокая.

См., например: Брайан А. Индуктивное мышление и ограниченная рациональность // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2003. Т. 1. N 3. С. 53 — 61- Тутов Л. А., Шаститко А. Е. Ограниченная рациональность: проблемы системности определения в междисциплинарном контексте // Общественные науки и современность. 2005. N 2. С. 117 — 127 и др. специализация агентств позволит повысить способность политически регулятивного отраслевого органа обеспечивать достижение поставленных целей, поскольку в отношении специализированного одноцелевого агентства легче определить ответственного и легче выявлять результат.

Отметим, что переход к модели «министерство — агентство» должен происходить параллельно с созданием системы управления по результатам, а также стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти. Только в этом случае можно будет избежать серьезных дефектов управления и ощутить реальные преимущества этой модели;

3. Должно быть предусмотрено наличие, условно говоря, «базовой управленческой основы» деятельности системы органов исполнительной власти субъекта РФ. Имеется в виду организационное обеспечение и обособление таких задач, как целеполагание и управление по результатам, финансовое управление, макроэкономическое прогнозирование, проведение экономической политики, проведение институциональных реформ. При этом принципиально, что речь идет не просто об отдельных задачах, стоящих перед регионами, а именно о формировании и институализации постоянного, магистрального направления государственной деятельности.

Основным требованием к организации базовой управленческой основы является ее независимость от отраслевых органов власти. Ведь постановка целей другим органам власти подразумевает необходимость независимости от последних, чтобы иметь возможность постановки таких задач, которые, будучи полезными для интересов региона, создают существенные сложности для тех органов, которые будут их выполнять. Кроме того, результатами деятельности базовой управленческой основы (например, органа целеполагания, контрольно-финансового органа) пользуются все органы власти. В то же время данные функции не носят обеспечивающего характера, они направлены на реализацию важнейших приоритетов государственного развития. Придание такому органу статуса подразделения аппарата не соответствует реальному статусу задачи, более того, он должен находиться на максимально высоком уровне иерархии (если не считать руководителя субъекта Федерации).

Кроме того, необходимо институционально закрепить систему деятельности исполнительной власти субъекта Российской Федерации в таких прогрессивных сферах, как целеполагание, бюджетирование по результату, с тем чтобы она смогла функционировать на устойчивых основах без посторонней помощи и вне зависимости от позиции по этому вопросу отраслевых органов;

4. Нельзя не отметить такой важный аспект оптимизации структуры органов исполнительной власти, как организация работы «проектных органов» при достижении особого типа целей (как правило, межведомственных), которые имеют оперативный характер, конечный срок исполнения и формализуемые результаты. Для организации проектной деятельности важно предусмотреть временное переподчинение необходимых сотрудников из подразделений должностному лицу, ответственному за реализацию проекта, имея в виду выполнение ими работ по проекту с полным отрывом от основной деятельности, а также результативные принципы оплаты труда в рамках проекта;

5. Успешность реализации административной реформы в субъектах РФ во многом зависит от подготовленности и заинтересованности гражданских служащих, призванных обеспечить ее проведение. Необходимо организационное, информационное, кадровое и ресурсное обеспечение административной реформы в каждом субъекте РФ. В рамках реализации данных мероприятий наиболее важными представляются:

— создание типовой программы административной реформы в субъекте.

РФ;

— образование комиссии по проведению административной реформы в субъекте РФ;

— подготовка программ нормативного, правового и методического обеспечения административной реформы в субъекте РФ;

— мониторинг результативности мероприятий административной реформы;

— взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы.

Анализ регионального законодательства по вопросам закрепления структуры и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ показывает значительное разнообразие даже на уровне конституций (уставов) — законодательство субъектов Федерации в большинстве случаев не обеспечивает системного подхода в регламентации региональной исполнительной власти.