Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Одной из проблем государственного строительства в условиях конституционного становления России, требующего углубленного исследования, является проблема взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. В практике построения новой российской государственности она оценивается как основополагающая.

Для современной юридической науки актуальным является теория разделения власти и построение эффективно функционирующей системы органов государственной власти. Это обусловлено тем, что находящаяся в процессе становления система органов государственной власти современной России действует в условиях общественной нестабильности и противоречий: система федеральных органов власти, как относительно молодая, неустойчивая и до конца не оформившаяся, сегодня не использовала всех внутренних резервов совершенствования, что объективно обусловливает потребность глубокого анализа общественно-политических и правовых концепций, положенных в основу Конституции Российской Федерации, чтобы скорректировать их с учетом реального опыта и перспектив государственного строительства1.

В условиях федеративного государства, где сталкиваются и переплетаются интересы входящих в него субъектов, особую значимость приобретают умения выявить и обозначить основные направления развития, характер отношений Федерации с ее субъектами, умелого и последовательного применения основных конституционно-правовых принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий.

1 Например, см.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997; Пискотин М. И. Без поправок в Конституцию не обойтись // Российская Федерация. 1997. № 14. между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Значительное количество разнообразных субъектов Российской Федерации требует четкости в разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Именно поэтому проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации находятся в центре внимания настоящей диссертации.

В диссертационном исследовании упор сделан на то, что регулирование отношений, связанных с организацией государственной власти субъектов Российской Федерации, находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Все основные элементы организации государственной власти закреплены в федеральной Конституции. Обозначим главные из них. Конституция Российской Федерации:

— предоставляет субъектам федерации право образовывать органы государственной власти (ч. 2 ст. 11);

— закрепляет систему органов государственной власти субъектов федерации, куда входят законодательные (представительные) и исполнительные органы (ч. 1 ст. 77);

— определяет, что система органов государственной власти субъекта РФ формируется ими самостоятельно, но в соответствии с: основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77);

— фиксирует, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77);

— наделяет органы государственной власти субъектов Федерации полномочиями, которые они реализуют во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 66, ч. 3 ст. 78, ч. 2 ст. 85, ч. 1 ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 136).

Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации закреплены Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1. Таковыми являются: государственная и территориальная целостность Российской Федерациираспространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территориюверховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерацииединство системы государственной властиразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лицаразграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной.

1 См.: Российская газета. 1999. 30 октября. власти субъектов Российской Федерациисамостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочийсамостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Все перечисленные принципы рассмотрены в диссертационном исследовании.

Правоположения, связанные с организацией государственной власти субъектов Федерации, формулируются в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, на что также обращено внимание в проведенном исследовании. В общем плане, как показано в диссертации, Конституционный Суд определяет, что:

— государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов;

— конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти;

— система органов государственной власти республики может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством республики.

Правовую основу организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации дополняют решения их конституционных (уставных) судов. Они касаются преимущественно двух групп проблем: полномочий органов государственной власти и статуса депутатов и выборных должностных лиц.

В диссертационном исследовании показано, что Конституция РФ 1993 года принципиально изменила политико-территориальное устройство страны, значительно расширив полномочия субъектов Российской Федерации, в том числе — в создании и обеспечении деятельности собственных органов государственной власти. Реальное становление системы органов государственной власти в субъектах РФ происходит на основе принципа разделения властей. В работе показано, что этот процесс неравномерен в республиках, входящих в состав Федерации, по-своему он протекает в краях, областях, особую специфику он имеет в автономной области, в автономных округах, входящих в состав края или области. Иногда, как показывает законотворческая практика в субъектах Российской Федерации, возводимый в абсолют принцип разделения властей, в реальной действительности порождает серьезные проблемы: речь идет о создании и функционировании системы органов власти субъекта Федерации, взаимоотношениях с органами местного самоуправления.

В работе прослеживается мысль о том, что в рамках единого государства, проводящего единую политику, взаимно функционируют три ветви власти, каждая из которых выполняет свою функцию, самостоятельно определяясь в очерченном для нее законом поле.

Приведенный в работе анализ практики свидетельствует, что в основе возникающих конфликтов, как правило, лежит стремление одной из конфликтующих сторон расширить собственную компетенцию путем перераспределения полномочий в свою пользу. При этом стороны для обоснования своих претензий активно используют законодательство, нередко противоречивое.

В диссертационном исследовании дается критический анализ действующего законодательства в сфере федеративного устройства, носящего пока непоследовательный, противоречивый характер и поэтому требующий дальнейшего совершенствования практики организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации фактически находятся в неравных правовых статусах, что обусловлено различиями в организации власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и выражается в неравных организационно-правовых формах реализации принципа федерализма. И хотя это и не порождает опасности для государственной целостности России, однако требует более четкой конкретизации конституционно-правового статуса каждого вида субъектов Российской Федерации. В связи с тем, что система государственной власти в субъектах Российской Федерации носит неоднородный характер законодательных (представительных), исполнительных, судебных органов, в диссертации предлагаются механизмы взаимодействия этих органов в интересах как самих субъектов, так и Федерации в целом.

Актуальность темы

исследования в значительной мере вытекает из необходимости улучшения взаимодействия органов власти Федерации и ее субъектов для достижения политической и экономической стабильности, укрепления единого правового пространства на основе федеративного устройства и преодоления кризисных явлений в обществе. Рассмотрение проблем разделения власти ведется в диссертации в русле идей верховенства права и закона.

Актуальность исследования проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ обусловлена также ролью, которая принадлежит ей в теории и практике государственного строительства. Исследование проблем взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации должно способствовать законодателю в работе по упорядочению и оптимизации указанных отношений, укреплению авторитета власти, политической и экономической стабилизации общества.

В законодательной сфере особенно тревожат расхождения между актами федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ.

В статье 10 Конституции Российской Федерации провозглашается, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Все эти ветви власти должны взаимодействовать между собой, иначе эффективное функционирование государственного механизма невозможно. Взаимодействуя между собой, эти ветви власти должны уравновешивать друг друга с помощью системы сдержек и противовесов, что позволяет более правильно и логично решать выдвигаемые жизнью вопросы государственной политики.

Реализация принципа разделения власти обеспечивает сбалансированность взаимоотношений ее ветвей, являющуюся своеобразной гарантией общества от опасной концентрации власти в руках какого-либо одного органа или должностного лица.

В предлагаемой работе с учетом федеральных законов «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации1», «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации"2, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации"3.

1 См.: Российская газета. 1999. 30 июня.

2 См.: Российская газета. 1999. 11 января.

3 См.: Российская газета. 1999. 30 октября. впервые предпринята попытка комплексного монографического анализа проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти во всех субъектах Российской Федерации.

К проблемам организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации неоднократно обращались ученые-юристы. Однако одни исследователи, рассматривающие проблемы власти в Российском государстве делали акцент на изучении одной из ветвей государственной власти1, другие — на рассмотрении системы органов государственной власти2, третьи — на соотношении проблемы власти, законотворчества и управления3 и др.

Организационно-правовым проблемам отношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области) была посвящена кандидатская диссертация А. А. Старовойтова (1997 г.)4. В 1999 году вышла монография Д. Л. Суркова «Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации"5.

Недостаточная научная разработка проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации оказала решающее влияние на выбор темы в качестве предмета диссертационного исследования.

1 См., например: Гранкин И. В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998.

— у.

См., например: Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997.

3 См.: Володин В. В. Субъект Российской Федерации. Проблемы власти, законотворчества и управления. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. Санкт-Петербург 1999.

4 См.: Старовойтов А. А. Организационно-правовые проблемы отношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. СанктПетербург, 1997.

5 См.: Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (Сравнительно-правовое исследование). Иркутск, 1999.

Иначе говоря, исследование проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации проведено не на пустом месте. Поэтому резонен вопрос: «Если проблемы власти, их взаимоотношений в Российской Федерации и ее субъектах рассматривались в научной литературе, то что же новое можно здесь исследовать?» В приведенной работе Д. Л. Суркова (во введении), автор пишет, что его исследование «ограничено рамками организации государственной власти тех субъектов Российского государства, которые конституционно определяю гея как края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения"1. В работах других названных выше авторов давался анализ в основном лишь отдельных государственно-правовых институтов в системе законодательства об организации государственной власти в субъектах Федерации, причем преимущественно с политологических или социологических позиций. Проблема же организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации практически не исследовались. Следовательно, новым является, в первую очередь, то, что до настоящего времени в рамках одной научной работы не проводилось комплексное исследование проблем организации и деятельности законодательных и исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации.

Всесторонний анализ работы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации затрудняется потому, что эти органы находятся пока на этапе становления. На первый план в субъектах РФ вынесен вопрос создания механизма государственной власти. Безусловно, это процесс длительный и сложный. Каждый субъект РФ его решает исходя, в первую очередь, из своих интересов.

1 См.: Сурков Д. Л. Указ. раб. С. 6.

Проблем здесь немало. Например, оказывает негативное влияние на процесс формирования органов государственной власти РФ и ее субъектов, -справедливо отмечает Б. П. Елисеев, — «догматическое восприятие принципа разделения власти, которое проявляется в том, что «государственную власть понимают как «делимый предмет», который сначала расчленяется на три блока, затем неоднократно делится на части и в результате при отсутствии должной централизации агенты власти получают в свой «удел» некие полномочия, «кусок» или «кусочек» власти. Можно сказать, что в современной России уже четко обозначился предел, за которым деление единой власти на части по «ветвям», по уровням власти (федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления) грозит обернуться тотальной неуправляемостью и распадом государственности"1.

Актуальность темы

исследования обусловлена также тем, что процесс становления системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации довольно часто идет без законодательного «сопровождения» на федеральном уровне. По-своему складывается ситуация в этом отношении в республиках, краях и областях. Особую специфику она имеет в автономных областях, и в автономных округах, входящих в состав края или области. Иногда, как показывает законотворческая практика в субъектах Федерации, возводимый ими в абсолют принцип разделения властей в реальной действительности порождает серьезные проблемы: в частности, по вопросам создания и функционирования системы органов власти субъекта Федерации, его взаимоотношениях с органами местного самоуправления2.

Задачи укрепления российской государственности решаются недостаточно оперативно, что особенно негативно сказывается на тех.

1 См.: Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в Российской Федерации. Автор, дисс. док. юрид. наук. М., 1998. С. 6.

2 См.: Елисеев Б. П. Указ. раб. С. 6. вопросах, которые требуют быстрого реагирования. На это было указано еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 1995 году1. Однако с тех пор ситуация к лучшему практически не изменилась. В аналогичном ¦ Послании 1997 года главной причиной неэффективности власти названо несоответствие между новой конституционной организацией государства. и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами 1 управления"-.

Реформы политическом и правовой системы заставляют по-новому определить роль и функции органов государственной власти, теоретически осмыслить исторический путь развития России, предложить свое видение проблем по совершенствованию законодательства в области государственного строительства, экономико-территориального устройства России, административно-территориального устройства субъектов Федерации, защиты прав, свобод и законных интересов граждан независимо от того, на какой части территории России они проживают.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки и анализа существующей практики осмыслить и определить основные проблемы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и наметить возможные направления работы по их разрешению. Достижению этих целей может способствовать использование опыта взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между их органами государственной власти, что позволит разработать теоретические и нормативные модели становления принципиально новых взаимоотношений.

1 См.: О действенности государственной власти в России. Послание Президента.

Российской Федерации Федеральному Собранию // Российские вести. 1995. 17 февраля. 2.

См.: Порядок во власти — порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. М., 1997. С. 12. законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

При осуществлении этих целей автор стремился привлечь внимание к актуальным теоретическим и прикладным проблемам правового регулирования взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Основное внимание в диссертации сосредоточено на общей характеристике юридического механизма взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, на анализе его основных элементов.

В ходе исследования автор: дал анализ взаимоотношений, возникающих между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов федерации, а также выяснил причины, приводящие к разногласиям и противоречиям между нимиизучил и обобщил законодательство субъектов Российской Федерации по реализации конституционного принципа разделения властей, по разграничению предметов ведения и полномочий, определил степень влияния последних на содержание и направленность взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Исходя из целей, поставленных в работе, вытекают основные задачи диссертационного исследования: изучить историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации и предложить свое видение их разрешениярассмотреть нормативно-правовую базу субъектов Российской Федерации, на основании которой строится в них система органов властивыявить источники противоречий в системе органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах, предложить возможные направления деятельности по их устранениюпоказать возрастание значимости согласованных взаимодействий законодательной и исполнительной власти в проведении экономических и политических преобразований в Россиираскрыть важнейшие формы и принципы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной властиизучить и проанализировать практику конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектовпроанализировать использование процедур преодоления противоречий и конфликтов между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, между законодательной и исполнительной властью в субъектах РФвыявить общее и особенное в организации и деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, современных тенденций их развитияопределить особенности организации законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, механизма их действия и взаимодействия и предложить меры, направленные на его совершенствование.

Функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основанное на принципах конституционализма, народовластия, федерализма и разделения властей, осуществляется в едином конституционном пространстве Федерации. Это требует как со стороны Федерации, так и со стороны ее субъектов совместного поиска средств укрепления федерализма и создания на этой основе действенной правовой системы.

Объектом исследования является организация и практическая деятельность законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ с учетом особенностей каждого из шести ее видов (республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения).

В качестве способа обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации, некоторые государственные деятели и ученые предлагают переход к одной модели федерализма — территориальной. О необходимости постепенного перехода от национально-территориального устройства к территориальному говорилось в первом Послании Президента РФ Федеральному Собранию. В территориальном устройстве РФ его инициаторы усматривают гарантии укрепления Российского государства и предотвращение его дезинтеграции.

Таким образом, создается искусственная дилемма: или «национальная», или «территориальная» модель федеративного государственного устройства. «Тем самым, — верно отмечает А. С. Саломаткин, — в общество приносится мысль, будто национальная модель противоречит территориальной, в отличие от последней является дезинтеграционным фактором и потому должна быть преодолена.

Обычно ссылаются на территориальную модель федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но ее невозможно механически переносить на Россию, где исторически сосуществовали веками компактно проживающие на данной территории разные народы. Эта территория была и продолжает оставаться материальной основой жизнедеятельности соответствующего этноса, а ее принадлежность ему есть существенный элемент характеристики национального суверенитета1″.

1 См.: Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 1995. С. 148.

Даже в досоветской России административно-территориальное устройство учитывало национальный состав населения. Позднее ряд народов приобрел свою государственность вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 году Декларации о государственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций автономий конституционный статус последних повысился. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в Российской Федерации было осуществлено в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года.

Действующая Конституция России и Федеративный договор исходят из государственно-политических реалий: республики и автономии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая попытка их скоропалительного преобразования вопреки воли образующих народов чревата неизмеримо более негативными последствиями.

Как справедливо отмечают Б. С. Эбзеев, J1.M. Карапетян, «российское государство в геополитическом, экономическом и иных отношениях представляет собой не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а нечто цельное, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов федерации с сохранением их естественного взаимного тяготения"1.

Система территориальной организации государства с новыми формами федеративных отношений, зафиксированных в Конституции, должна отвечать принципам социальной справедливости и самоуправления и предохранять Россию от распада на национальной и региональной почве, укреплять общие интересы всего населения — стремление к экономической интеграции, повышению уровня жизненного благосостояния, упрочению гражданского мира, к согласию и добрососедству. Она должна.

1 См.: Эбзеев Б. С., Карапетян J1.M. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 3 — 12. препятствовать попыткам формальной беспредельной суверенизации и противопоставления интересов различных национальностей1.

Дальнейшее развитие российского государства невозможно без укрепления принципов федерализма и совершенствования на этой основе федеральной системы власти и власти субъектов РФ.

Структура государственной власти при любом, даже отлаженно действующем государственном механизме, рано или поздно нуждается в совершенствовании. Последствия ошибок в этом деле при проведении реформ в масштабе всей страны носяг негативный характер. Исходя из этого субъекты Российской Федерации могут являться своего рода объектом выработки таких схем реализации власти, которые удовлетворяют интересы как Федерации, так и ее субъектов.

Рассматриваемые проблемы возникли недавно и еще могут быть урегулированы путем изменения статуса органов власти, перераспределения властных полномочий между институтами власти и ее уровнями. Но при всей актуальности организационно-нормативного определения каждого государственного института, главное все же состоит в том, как данный институт или орган функционирует в системе государственной власти, вписывается в общество и отвечает его социальным ожиданиям.

Теоретической и методологической основой данного исследования явился системный подход к анализу правовых и организационных проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе развития федеративных отношений в России. Проблемы организации власти в субъектах РФ, ее разделения и разграничения полномочий исследуются как комплексная правовая проблема.

1 См.: Саломаткин А. С. Указ. соч. С. 149.

Для анализа законодательных и иных нормативных актов, а также для обобщения практики, формирования определений, предложений и выводов в диссертации применялись логический, сравнительно-правовой, историко-функциональный, конкретно-социологический и другие методы исследования.

На защиту выносятся следующие положения:

Теоретической основой взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации служит концепция правового государства и принцип разделения властей. Государственная власть едина. Она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Этот баланс возможен при горизонтальном и вертикальном разделении полномочий, не позволяющем как узурпацию власти каким-либо органом, так и ослабления единой власти государства в целом. Для реализации в полном объеме принципа разделения властей необходимо, во-первых, внести изменения в Конституцию РФ, наделив Президента РФ полномочиями главы исполнительной власти и четко определив его место в системе разделения властейво-вторых, наделить представительные, законодательные органы государственной власти полномочиями по контролю за исполнением законов, вернуться к институту императивного мандата.

Вместе с Советом Федерации, Государственной Думой, с одной стороны, то есть сверху, и представительными органами местного самоуправления, с другой стороны, законодательная власть субъекта также является вертикалью и занимает свое место в этой вертикали. Эта вертикаль поддержки, вертикаль взаимодействия и вертикаль обобщения опыта и внедрение передовых методов работы. Это вертикаль представительных органов, которые поддерживают друг друга и вместе занимаются тем, что называется «контроль за исполнением законов». Кроме того, законодательная власть, если говорить о вертикали, очень хорошо могла бы решать вопросы, касающиеся законодательного регулирования в сфере совместного ведения, то есть вопросы: когда поступают проекты законов, как учитывается мнение законодательной власти субъектов, в какой мере оно обязательно и т. д.

Единство всех ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации реализуется во взаимоотношениях органов государства, на которые в соответствии с Конституцией и федеральными законами возложено осуществление его функций на основе принципа разделения властей.

Основным направлением взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ является их взаимодействие, представляющее собой необходимое условие оптимального функционирования федеративного государства, успешного достижения им своих целей.

В диссертации дается авторское определение правового регулирования законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, под которым понимается процесс воздействия на формирование и функционирование системы органов законодательной и исполнительной власти, осуществление их деятельности с помощью различных правовых регуляторов, действующих в интересах как российского государства в целом, так и каждого его субъекта.

В диссертации высказывается критическое отношение к институту представителя Президента в субъектах Российской Федерации. На начальном этапе становления института представителя Президента в России и формирования вертикали исполнительной власти на местах это было необходимо и оправданно, так как политическое руководство России стремилось не допустить номенклатурного реванша, блокирования реформ со стороны регионов. Однако в настоящее время наличие представителей Президента РФ в регионах и тем более усиление их полномочий неоправданно. Они вносят элемент недоверия во взаимоотношения между центром и субъектами Федерации, являются лишним промежуточным звеном, более того — осуществляют фискальные функции. А создание коллегий федеральных органов исполнительной власти не укрепляет исполнительную вертикаль власти в стране, а, наоборот, ведет к ее ослаблению. Необходимо восстановить подотчетность глав республик (президентов), губернаторов главе государства, создав соответствующую правовую базу в рамках действующей Конституции России.

Субъекты Российской Федерации фактически находятся в неравных правовых статусах, что обусловлено различиями в организации власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и выражается в неравных организационно-правовых формах реализации принципа федерализма. Это требует более четкой конкретизации конституционно-правового статуса каждого вида субъектов Российской Федерации.

В связи с тем, что система государственной власти в субъектах Российской Федерации характеризуется функционированием неоднородных законодательных (представительных), исполнительных органов, не исключается возможность конфликтов в борьбе за лидерство одной ветви власти над другойв диссертации предлагаются механизмы взаимодействия этих органов.

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации определяется принципами: конституционности, федерализма, равноправия законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации в процессе осуществления государственной властиучета общегосударственных интересов, недопущения конфликтов и противоречий между ними и др. Последовательное применение в реальной жизни этих принципов позволит упорядочить и стабилизировать многообразие отношений, складывающиеся между законодательной и исполнительной властью в субъектах Российской Федерации.

Предотвращению разногласий и разрешению споров, возникающих между законодательной и исполнительной властью, должны служить судебные и иные процедуры, основным содержанием которых являются: своевременное обнаружение и установление причин возникновения таких разногласийнедопущение их развитияоперативное преодоление выявленных разногласий и конфликтов. Такого рода процедурами могут быть процедуры согласования, обмена информацией, переговорного и примирительного процесса, запрета на совершение определенных действий, использование судебного порядка разрешения споров. Применение вышеуказанных процедур поможет дать четкую правовую квалификацию спора и предложить систему мер и предотвращения конфликтов в будущем.

При написании диссертации использовалось большое количество научно-монографического материала, законопроектов, публикаций по вопросам организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Правовую основу диссертации составляют конституционное и текущее законодательство, нормативно-правовые акты органов государственной власти (по состоянию на 1 апреля 2000 года). Исследовано также соответствующее законодательство бывшего СССР, РСФСР, ряда зарубежных стран.

Эмпирическая база диссертационного исследования основывается на анализе деятельности федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

При работе над диссертацией автор обращался к трудам ученых, которые достаточно активно в течение многих лет работали и работают над рассматриваемой проблемой: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, Н. А. Бобровой, Л. Ф. Болтенковой, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Б. Н. Габричидзе, Г .А. Гаджиева, И. В. Гранкина, Б. П. Елисеева, Д. Л. Златопольского, Т. Д. Зражевской, Д. А. Ковачева,.

A.Е. Козлова, Ю. М. Козлова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова,.

B.А. Кряжкова, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева,.

B.О. Лучина, В. И. Лысенко, В. Н. Лысенко, М. А. Митюкова, Н. А. Михалевой, А. Ф. Ноздрачева, Л. А. Окунькова, М. И. Пискотина,.

C.В. Полениной, Ф. М. Раянова, М. С. Саликова, А. С. Саломаткина, Б. А. Страшуна, Д. Л. Суркова, Б. Н. Топорнина, Ю. А. Тихомирова, В. А. Туманова, И. А. Умновой, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, И. Г. Шаблинского, К. Ф. Шеремета, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева, А. А. Югова и других.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается прежде всего в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию государственной власти в российском государстве, в нем содержатся новые подходы к пониманию проблемы власти.

Выводы автора имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, к сложным и противоречивым процессам, проходящим в Российской Федерации, и могут быть использованы при совершенствовании законодательства и обоснования практических мер по укреплению взаимодействия между законодательными и исполнительными органами государственной власти в субъектах РФ.

При непосредственном участии диссертанта в составе рабочих групп и редакционных комиссий подготовлены и приняты законы Челябинской области «О законодательном (представительном) органе государственной власти Челябинской области», «О статусе депутата законодательного представительного) органа государственной власти Челябинской области», «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Челябинской области» и другие нормативные правовые акты.

Итоги авторских исследований изложены на международных, республиканских и региональных научно-теоретических и научно-практических конференциях по вопросам организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Положения и выводы диссертации использованы автором при осуществлении научного руководства аспирантами, при чтении лекций студентам юридических факультетов вузов, в ходе публичных выступлений.

Заключение

.

Принятая в 1993 года Конституция Российской Федерации установила, <ф что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

Различая власть законодательную, исполнительную и судебную, Конституция РФ относит эти ветви власти к соответствующему органу, действующему самостоятельно.

Самостоятельность этих органов не следует абсолютизировать. Все эти ветви власти должны взаимодействовать между собой. Но взаимодействуя между собой, они должны уравновешивать друг друга с помощью системы сдержек и противовесов, что позволяет разумно и согласованно решать выдвигаемые жизнью вопросы государственной политики.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11 ^ Конституции РФ). Система этих органов устанавливается ими самостоятельно. Ограничения самостоятельности составляют лишь два прямо предусмотренных требования. Эта система должна соответствовать, во-первых, основам конституционного строя и, во-вторых, общим принципам организации представительных и исполнительных органов власти, установленным федеральным законодательством (ст. 77 Конституции РФ).

Теорию разделения властей нельзя рассматривать без взаимосвязи с проблемой осуществления прав и свобод отдельных личностей. Поиски оптимальной российской реальности принципа разделения властей, создание # конституционных гарантий против режима личной власти — одна из важнейших проблем в Российской Федерации.

И все же в субъектах Российской Федерации постепенно создается механизм государственной власти, основанный на демократических началах, так как демократическое правовое государство может быть построено только на основе власти. Эта власть может быть ограничена только гражданским обществом.

Ф Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы.

Формирование концепции государственной власти в Российской Федерации — сложный, противоречивый процесс. Для начального этапа реформы политической системы конца 80-х — начала 90-х годов в концептуальном плане было характерно существование двух прямо противоположных принципов. С одной стороны, ставилась задача превратить Советы в постоянно действующие органы законодательной власти, что требовало отказа от непрофессионального характера законодательной власти. С другой стороны, не было заявлено об окончательном отказе от идеи, что Советы могут быть одновременно и законодательными и распорядительными органами.

В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти.

Наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по «вертикали». Имеется в виду разделение власти между федеральными властями, с одной стороны, органами власти субъектов Российской Федерации, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей.

Государственная власть едина. Она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Этот баланс возможен при горизонтальном и вертикальном разделении полномочий, не позволяющем как узурпацию власти каким-либо органом, так и ослабления единой власти государства в целом. Для реализации в полном объеме принципа разделения властей, на наш взгляд, необходимо, во-первых, внести изменения в Конституцию РФ, наделив Президента РФ полномочиями главы исполнительной власти и определив его место в системе разделения властейво-вторых, наделить представительные, законодательные органы государственной власти полномочиями по контролю за исполнением законов, вернуться к институту императивного мандата.

Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации носит неоднородный характер, свои особенности она имеет в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах. Особую специфику система органов государственной власти имеет в сложноустроенных субъектах РФ.

Органы законодательной власти, как и органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, также имеют свою вертикаль. Это ^ вертикаль поддержки, вертикаль взаимодействия и вертикаль обобщения опыта и внедрения передовых методов работы. Это вертикаль представительных органов, осуществляющих контроль за исполнением законов.

В субъектах Российской Федерации в настоящее время происходит реальное становление системы органов государственной власти. Основой этого процесса является конституционно-правовое регулирование.

Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации — это процесс воздействия на формирование и функционирование системы органов законодательной и исполнительной власти, осуществления их деятельности с помощью различных правовых регуляторов, действующих в интересах как Российского государства в целом, так и каждого его субъекта.

В Российской Федерации должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативных актов, включающая в качестве составных частей законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенная общими принципами и обеспечивающая эффективное регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

В федеративном государстве незыблемым остается правило о приоритете и верховенства актов Российской Федерации в сопоставлении с актами субъекта РФ.

Субъекты Российской Федерации могут поставить вопрос о приведении федерального акта в соответствии с актом субъекта Федерации. Это возможно в следующих ситуациях. Во-первых, это право федерального центра, а не обязанность. Во-вторых, действует правило о приоритете и верховенстве актов Российской Федерации перед актами субъекта. В-третьих, субъект может войти в Государственную Думу с правом законодательной инициативы, чтобы федеральный закон был принят с учетом нового правового регулирования, появившегося в субъекте. Но с таким предложением субъект может войти в Государственную Думу лишь до того момента, пока по этому вопросу еще не принят федеральный закон.

Введение

в систему законодательства так называемых «совместных» законов (под которыми понимаются законы, принимаемые с участием органов государственной власти сложноустроенного субъекта) проблематично. Вряд ли результат их совместной деятельности будет называться законом. Представляется, что это искусственная конструкция. Для ее решения необходимо вывести се автономные округа из состава областей и края. Тогда значительная часть проблем будет решена.

Институтом защиты конституционного строя Российской Федерации в ситуациях выхода за рамки конституционного правопорядка одного или нескольких субъектов Российской Федерации является федеральная интервенция. Следует в Конституцию РФ внести дополнение о предоставлении права федеральной интервенции Федеральному Собранию и Президенту РФ на основании Федерального закона, который необходимо принять Государственной Думе как можно скорее.

Формирование органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации происходило в период коренной реорганизации политической системы, практически или полном отсутствии нормативно-правовой базы, не на основании законов, а на основании Указов Президента Российской Федерации, а также издаваемых в соответствии с ними главами администраций краев и областей положений о выборах. Иначе говоря, исполнительная власть создавала власть законодательную. Это отразилось на формировании законодательной базы и на становлении органов государственной власти в субъектах РФ.

При формировании органов законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации можно выделить следующие моменты. Формирование органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации проводилось с опорой на представительство в законодательном органе интересов отдельных территорий. Таким образом, руководители субъектов РФ стремились создать подконтрольный только им законодательный орган. В результате нарушалась ст. 19 Конституции РФ, определяющая равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе права избирать и быть избранными в органы государственной власти. Это привело к таким нарушениям, как установление требования постоянного проживания гражданина на территории соответствующего округа (участка) в качестве обязательного условия осуществления избирательного права (Северная Осетия — Алания, Дагестан, Хабаровский край, Тамбовская область) — превышение сроков обязательного проживания, установленных федеральным законом, необходимых для осуществления избирательного права (Курганская, Курская, Челябинская области) — установление дополнительных ограничений, не предусмотренных законом при осуществлении избирательного права (наличие непогашенной судимости, нахождение на стационарном лечении в психиатрических больницах, имущественное положение, образовательный, возрастной цензы и некоторые другие) — превышение установленных федеральным законом предельных отклонений от средней нормы представительства избирателей при образовании избирательных округов (Дагестан, Северная ОсетияАлания, Калмыкия, Татарстан) — установление возможности проведения выборов на безальтернативной основе (Республика Калмыкия) и ряд других.

Компетенция законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает в себя законотворческие, представительные, контрольные и учредительные полномочия. Как правило, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации не выделяют полномочия представительных органов в какие-то группы. В то же время некоторые конституции (уставы) делят полномочия представительного (законодательного) органа на различные группы, регулирующие полномочия, например, по вопросам обеспечения прав и свобод человека и гражданина (ст.ст. 47 — 49 Устава Вологодской, ст. 54 Устава Тамбовской областей).

Во многих субъектах Федерации полномочия представительных органов являются усеченными. Отсутствие в уставах субъектов РФ норм, закрепляющих компетенцию Законодательного собрания, в частности, в сфере формирования органов исполнительной власти (назначение председателя правительства, его заместителей, министров, возможности постановки вопросов о недоверии правительству, об отрешении от должности губернатора и т. д.) говорит о том, что в некоторых субъектах Российской Федерации законодательный орган еще более ущемлен в правах, чем федеральный парламент.

Автор исследования разделяет вывод, сделанный Д. Л. Сурковым, что анализ компетенции законодательного органа субъекта Федерации не даст всей полноты картины его места и значения в политической системе современной России: вне предмета анализа остаются политические и личные взаимосвязи депутатов представительных органов с органами исполнительной власти, политическими партиями, группами «влияния», контрольными и судебными органами. Между тем такое исследование дает тот объективный инструментарий, с помощью которого можно привести к единому знаменателю разнообразие структур государственной власти субъектов Федерации.

В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации точно установлен круг субъектов права законодательной инициативы. Это право принадлежит депутату, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. Право законодательной инициативы, кроме названных выше ее субъектов, имеют Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды республики, но только по вопросам их ведения (Республика Коми) — депутаты Федерального Собрания Российской Федерации от Республики Дагестан (Республика Дагестан) — представительные органы местного самоуправления и общественные организации в лице их республиканских органов (Республика Карелия) — президиум, постоянные комиссии и комитет парламентского контроля Государственного Совета, а по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся — Республиканский Совет профессиональных союзов.

Республика Татарстан) — городские и районные органы местного самоуправления общественно-политические организации (Республика Удмуртия) — комитет по международным отношениям, образуемый палатами парламента — Советом республики и Советом представителей (Республика Кабардино-Балкария) — республиканские органы политических партий и общественных объединений (Республика Саха (Якутия)) — постоянные комитеты Государственного Собрания (Республика Марий Эл) — обе палаты Государственного Собрания, комитеты и комиссии парламента, а также действующие на основе законов общественные объединения и союзы в лице республиканских выборных органовКонституционный суд, Верховный суд, Высший Арбитражный суд и прокурор республики могут вносить законопроекты по любым вопросам (Республика Башкортостан) — десять тысяч жителей, обладающих избирательным правом и подписавших петицию (г. Москва) — правительство и уставный суд (Свердловская область) — комитеты и комиссии, республиканские группы (фракции), главы местного самоуправления, представительные органы местного самоуправления городов и районов (Самарская область). В каждом субъекте Российской Федерации круг субъектов права законодательной инициативы неодинаков. Общим же является легальное и официальное признание определенного круга органов, правомочных вносить проект закона или законодательное предложение, участвовать в его доработке, рассмотрении и принятии.

Четкая и детальная регламентация всех стадий законодательного процесса, последовательность этапов и вступление закона в силу призвана содействовать углубленной и всесторонней подготовке законопроекта, обеспечению степени познавательности и демократичности, свойственной закону в силу его социальной и юридической роли в государстве и обществе.

В субъектах Российской Федерации важное значение придается промульгации законов. Во всех конституциях и уставах субъектов Российской Федерации закреплены стадии, определяющие порядок подписания и обнародования законов. Механизм промульгации, закрепленный в конституциях (уставах), как правило, идентичен.

Формирование системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации происходит в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также нормативными актами, определяющими правовой статус и организацию взаимоотношений органов власти.

Среди республик в составе Российской Федерации можно выделить следующие разновидности систем исполнительной власти: система исполнительной власти, возглавляемая главой республики, где президент одновременно является председателем правительствасистема исполнительной власти, при которой кабинет министров республики (правительство республики) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется главе государства — президенту республикисистема исполнительной власти, возглавляемая председателем правительства или президентом республики, который является в ней высшим должностным лицомсистема исполнительной власти, отличительная особенность которой состоит в том что президент республики, являющийся главой государства, наделен полномочиями главы исполнительной власти, то есть сочетает в одном лице две формы правосубъектностисистема организации исполнительной власти, при которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом государства выступает избираемый всем населением председатель правительстваколлегиальная система исполнительной властисистема организации исполнительной власти, в которой президент республикиглава республики и ее высшее должностное лицо.

Там, где президент или губернатор (глава администрации) является органом исполнительной власти субъекта Федерации, правительство или администрация наряду с ним входят в систему исполнительной власти и являются исполнительно-распорядительным органом. Там, где президент или губернатор непосредственно не возглавляет исполнительную власть, органом исполнительной власти является только правительство (администрация).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут оказывать позитивное влияние на развитие общества при наличии следующих условий: четкое определение правового статуса всех звеньев исполнительной власти, их эффективного взаимодействия с другими ветвями властистабильность системы исполнительной властикачественное и стабильное законодательствопостоянный эффективный контроль за деятельностью органов исполнительной власти.

В отличие от республик, многие края и области руководствуются кроме уставов схемой управления, призванной обеспечить комплексное управление субъектами Российской Федерации по всем важнейшим вопросам. Схема управления включает в себя перечень субъектов и объектов управления. В ней закрепляются функции органов исполнительной власти, порядок их взаимоотношении, механизм принятия решении и так далее.

Институт представителей Президента в субъектах Российской Федерации необходимо привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации, так как он вопреки положениям ч. 3 ст. 5 и ст. 10 Конституции РФ все больше вмешивается в деятельность регионов.

Организация работы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации имеет свои особенности и направлена, прежде всего, на решение тех задач, которые определены в нормативных актах субъектов Российской Федерации.

Проблема определения компетенции органов исполнительной власти в ^ субъектах Российской Федерации в определенной мере решена. Отправной базой для решения этой проблемы являются нормы Конституции Российской Федерации, конституций, уставов и других нормативных актов субъектов Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, конституциями, уставами, нормативными актами Федерации и ее субъектов определяют регулирование экономических проектов, обеспечивают единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средствпрогнозируют социально-экономическое развитие страны разрабатывают и осуществляют программы развития приоритетных отраслей экономикивырабатывают государственную и инвестиционную политику и принимают меры по ее реализацииосуществляют управление собственностью субъекта РФпринимают меры по защите отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг.

Администрация обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития своей территории и использования в этих целях всех имеющихся ресурсов.

Компетенция любого федерального органа государственной власти либо органа субъекта Федерации становится реальностью только в результате постоянных квалифицированных действий как руководителей этих органов, так и рядовых работников — государственных служащих.

Юридические коллизии нельзя рассматривать как негативное явление. Они несут в себе и позитивное начало. Юридические коллизии существуют объективно и уже самим фактом своего присутствия как бы сигнализируют государству о том, что в правовой системе не все благоприятно, что необходимо принять оперативные меры, чтобы не допустить нежелательных для него последствий.

Юридические коллизии как объективная реальность функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации требуют детального изучения правовой действительности, выявления противоречий как юридического, так и неюридического характера, прямо или косвенно влияющих на их возникновение, развитие и преодоление.

Исходя из того, какие факторы оказали существенное влияние на Ф появление юридических коллизий, можно выделить две их разновидности: во-первых, юридические коллизии, возникшие под влиянием объективных причин, и, во-вторых, юридические коллизии, образовавшиеся под воздействием субъективных факторов.

Происходящие в России процессы свидетельствуют о том, что немало противоречий, споров возникает из-за нарушения компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов власти. Это выражается в том, что органы власти выходят за пределы своих правомочий, либо присваивают себе полномочия других органов власти, либо не осуществляют в полном объеме закрепленную за ними компетенцию, или же вторгаются в чужие сферы, неизбежно порождая коллизии и споры, что негативно отражается на взаимоотношениях между законодательной и ^ исполнительной властью в субъектах Российской Федерации.

Предотвращению разногласий и разрешению споров между законодательной и исполнительной властью в субъектах Российской Федерации должны служить судебные и иные юридические процедуры: согласования, обмена информацией, переговорного и примирительного процесса и т. д. Их основным содержанием является своевременное обнаружение и установление причин возникновения таких разногласий, недопущение их развития, нахождение путей преодоления и разрешения выявленных разногласий.

Конституционные (уставные) суды как бы повторяют компетенцию ^ Конституционного Суда Российской Федерации, но применительно к другому уровню законодательства — уровню, охватывающему главным образом сферу исключительной компетенции субъектов РФ и сферу совместной компетенции Российской Федерации и субъектов в ее составе республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Конституционные (уставные) суды не являются по отношению к общим судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Тем не менее то, что они призваны защищать основы субъекта Федерации, ставит их в особое положение. Указанные суды опосредованно, через проверку конституционности (уставности) закона, законопримененного или подлежащего применению в конкретном судебном деле, контролируют деятельность общих и арбитражных судов. Постановления, принятые ими в пределах компетенции, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, включая суды.

Что касается иных процедур разрешения споров во взаимоотношениях между законодательной властью в субъектах Российской Федерации (согласительные комиссии, обмен информацией, совместные встречи, совещания с отдельными участниками конфликтов, переговорные и ^ примирительные процессы), то они в субъектах Российской Федерации используются в недостаточной мере. Бесспорно, однако, одно: конституционные (уставные) суды, руководствуясь конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, выступая как высшие органы судебной власти, содержат в себе немалый потенциал по защите конституционного строя Российской Федерации.

Современное российское законодательство субъектов Российской Федерации обладает признаком системности. Это можно аргументировать следующими обстоятельствами. В большинстве субъектов РФ к настоящему времени в основном сформировалось собственное законодательство. За короткий срок в субъектах Федерации удалось принять целый ряд важнейших нормативных правовых актов, которые занимают строго определенное место в иерархической структуре законодательства субъектов Российской Федерации.

В современных условиях российского государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации. Оба эти уровня законодательства между собой тесно взаимосвязаны. Их взаимосвязь основывается на общих целях, принципах законотворчества, иерархии законодательных и иных актов. В то же время оба уровня законодательства функционируют в рамках единой правовой системы России, базирующейся на таких принципах основ конституционного строя, как: федеративное устройство России (ст. 1 Конституции), распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (ст. 4.), признание верховенства Конституции и законов Российской Федерации на всей ее территории (ст. 15 ч. 1), установление сфер исключительной и совместной законодательной компетенции Федерации и ее субъектов (ст.ст. 71,72,73).

В общем процессе развития российского законодательства все более четко выделяется блок законов субъектов Федерации. Это актуализирует проблему их соотношения, способов преодоления противоречий и обеспечения гармоничного сочетания законов и их норм.

Субъекты Российской Федерации еще четко не определили для себя сферы собственного законодательствования. Поэтому на практике они либо присваивают себе в одностороннем порядке полномочия, закрепленные в ст. 72 Конституции РФ, либо вторгаются в пределы действия ст. 71 Конституции, либо дублируют в своих нормативных правовых актах положения законодательства Российской Федерации.

Основными причинами, тормозящими процесс становления и развития законодательства в субъектах Российской Федерации являются: отсутствие четкой стратегии вывода страны из всеобщего кризиса, неопределенность в политике федерального центра, недооценка роли федерализма в становлении российской государственности.

Одной из проблем государственного строительства в Российской Федерации, требующих глубокого научного осмысления является проблема взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Введение

в официальный оборот понятия «взаимоотношение» раздвинуло границы наших представлений о механизме функционирования органов власти Федерации и ее субъектов. Отношения, возникающие между ними, стали более осязаемыми и прозрачными, доступными для исследования. Это обеспечило исследователей эффективным инструментом оценки деятельности государственных органов.

К сожалению, анализ развития взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов показывает, что между ними возникают противоречия, срабатывает синдром противостояния.

Преодолению противоречий между органами власти Федерации и ее субъектов служат, как и при преодолении противоречий между органами государственной власти субъектов Федерации, специальные процедуры, основным содержанием которых является своевременное обнаружение и установление причин возникновения таких разногласий, недопущение их развития, преодоление и разрешение разногласий и коллизий. Это может быть переговорный и примирительный процессы, обмен информацией, запрет на совершение определенных действий, использование судебного порядка разрешения споров и т. д.