История создания международных межправительственных организаций

Историю становления и развития международных организаций следует рассматривать через призму эволюции международных отношений и человечества в целом. Это вызвано обусловленными объективными экономическими и политическими факторами, такими как потребность субъектов в международном общении.

На заре человеческой цивилизации племена и первые государства общались между собой и взаимодействовали для совместной обороны или ведения войн, торговли и др. В результате образовывались временные межплеменные и межгосударственные союзы.

На ранних этапах развития человечества межплеменные и межгосударственные отношения выражались в двусторонних контактах, возникающих по мере необходимости между соседними или близко расположенными образованиями. Постепенно эти контакты расширялись, периодически возникали союзы и коалиции, главным образом военного характера.

По мере прогресса человечества развивались и совершенствовались методы и приемы международного общения. Так, уже в глубокой древности наряду с двусторонними встречами все шире применяются другие формы, характерные для позднего периода развития: конгрессы и конференции. Средневековая история дает много примеров съездов государей в Азии, Африке, Латинской Америке, Западной и Восточной Европе.

Изначально конференции и конгрессы созывались от случая к случаю. Затем постепенно начались практиковаться международные совещания, создающие более или менее постоянные органы. На эти органы возлагались задачи созыва и обслуживания конгрессов и конференций, а иногда и осуществление других функций в перерывах между конференциями. Именно эти органы стали прообразами будущих международных межправительственных организаций.

В целом историю создания и развития международных организаций можно условно подразделить на четыре этапа.

Первый этап берет начало с древнейших времен до созыва в 1815 г. Венского конгресса. В этот период формируются идеи и концептуальные основы создания международных организаций.

Древний Рим практиковал учреждение смешанных согласительных комиссий для рассмотрения споров с иностранными государствами.

Первые постоянные международные объединения в Древней Греции появились в VI в. до н.э. в виде Лакедемонской и Делосской симмахий (союзы городов и общин) и Дельфийско-Фермопильской амфиктионии (религиозно-политический союз племен и народов).

Характеризуя упомянутые объединения, известный русский ученый юрист-международник Ф. Ф. Мартенс отмечал, что эти союзы, созданные специально с религиозными целями, «оказывали свое действие вообще на сношение между греческими государствами и… сближали народы и смягчали их замкнутость» .

Греческие симмахии и амфиктионии имели достаточно четкую внутреннюю структуру. Высшим органом в обоих межполисных образованиях было собрание. В симмахии оно собиралось один раз в год, а в амфиктионии — два раза. Решения общего собрания принимались простым большинством голосов и были обязательны для всех членов союза. Каждый член этих союзов независимо от величины и значения города или племени имел в симмахии по одному голосу, а в амфиктионии — по два голоса.

Греческие симмахии и амфиктионии сыграли важную роль для развития межплеменных, межгосударственных и международных отношений древнегреческих полисов. Они также заложили основу определенным организационно-правовым принципам и формам будущих международных организаций.

Дальнейшее свое развитие прообразы сегодняшних международных организаций получают в Средние века. Определенное влияние на них оказывала международная торговля, а также католическая церковь.

Заметную роль в развитии международных торговых отношений сыграл Ганзейский торговый союз (XIV- XVI вв.), который объединил северонемецкие города и, по словам Ф. Энгельса, «вывел из состояния средневековья всю северную Германию» .

Параллельно международные отношения сопровождались такими событиями, как заключение в 1648 г. Вестфальского мира, который покончил с 30-летней войной, признал католичество и протестантство равноправными конфессиями католицизма в целом. С Вестфальским миром связано признание суверенитета государств и равенства между государствами, прежде всего равенства государств христианского мира.

Второй этап истории развития международных организаций охватывает период начиная с 1815 по 1919 г. Начало этого этапа связано с окончанием наполеоновских войн и созывом в 1815 г. Венского конгресса. В этот период происходит формирование организационно-правовых основ международных организаций. Потребности экономического развития диктовали необходимость международно-правового регулирования ряда новых областей межгосударственных отношений, что оказывало воздействие на эволюцию функционирования старых и появление новых форм многостороннего общения. Такой новой формой становятся всеобщие административные союзы (унии). Этот период отмечается тем, что начинается формирование механизма международных союзов по координации деятельности государств в специальных областях. Первоначально такие союзы начали складываться в области таможенных отношений.

Таможенные союзы являли собой объединения государств на основе заключенного ими договора по созданию совместных органов таможенного управления и установления общего таможенного правопорядка на национальных таможенных территориях.

Одним из таких союзов был Германский таможенный союз. Причины создания данного союза коренились в крайнем экономическом упадке немецких государств, которые входили в состав Германского союза 1815 г. Упадок экономики был вызван разнообразными торговыми стеснениями, множеством таможенных застав, различными тарифами и торговым законодательством в пределах союзной территории. Таможенный союз складывался постепенно, и к 1853 г. вся Германия организовалась в один таможенный союз.

Все государства, вошедшие в союз, подчинялись одинаковым законам относительно ввоза, вывоза и транзита товаров; все таможенные пошлины признавались общими и распределялись между членами союза по количеству народонаселения.

В дальнейшем международное сотрудничество государств на базе постоянно действующей организации находит свое продолжение в сфере транспорта. Началом в этом отношении послужило сотрудничество государств в деле судоходства по международным рекам в рамках создаваемых ими для этого международных комиссий. Так, Регламентом Рейнского судоходства 1831 г. и заменившим его Актом Рейнского судоходства 1868 г. была создана первая такая специальная международная комиссия. Для совместного обсуждения вопросов Рейнского судоходства каждое прибрежное государство назначало по одному представителю, которые вместе образовали Центральную комиссию, имевшую первоначальное местопребывание в г. Мангейме.

Вторая половина XIX в. ознаменовалась интенсификацией международных экономических, научных, технических связей государств, которые постоянно углублялись и расширялись. В этот период возникают первые MMПO: Международный союз измерения земли (1864); Всемирный телеграфный союз (1865); Всемирный почтовый союз (1874); Международное бюро мер и весов (1875); Международный союз охраны промышленной собственности (1883); Международный союз для защиты литературной и художественной собственности (1886); Международный противоневольнический союз (1890); Международный союз для публикаций таможенных тарифов (1890); Международный союз железнодорожных товарных сообщений (1890).

Характеризуя в целом эти союзы (международные организации), можно отметить следующее: все они обладали постоянно действующими органами. Руководящими органами этих союзов, как правило, были конференции или конгрессы, а постоянными исполнительными органами являлись бюро или комиссии. Компетенция этих союзов ограничивалась регулированием специализированных сфер.

Создание первых международных организаций в лице административных союзов с постоянно действующими органами являло собой прогрессивное движение вперед по пути развития и расширения конкретных сфер такого сотрудничества государств. Международные административные союзы положили начало постоянно действующим международным организациям в отличие от всемирных конгрессов и конференций, принадлежавших к числу временных международных форумов, функционировавших в международной жизни с XVII в.

На рубеже XIX—XX вв. международная обстановка обостряется. Создаются два непримиримых военных блока: Антанта и Тройственный союз. В этот же период предпринимаются попытки создания международной организации безопасности путем созыва Гаагских мирных конференций 1899 и 1907 гг., итогом которых явилось учреждение Постоянной палаты третейского суда в Гааге и заключение Конвенции о мирном решении международных столкновений. Однако предпринятые усилия на международном уровне не могли предотвратить развязывание Первой мировой войны.

Начало третьего этапа связано с заключением Версальского мирного договора 1919 г. и учреждением Лиги Наций — первой международной межправительственной организации по поддержанию международного мира и безопасности.

Идеи и предложения по созданию подобной организации выдвигались еще во время войны. Проекты по созданию международной организации исходили от правительств США, Великобритании, Франции, которые в той или иной степени легли в основу Статута Лиги Наций. Окончательный вариант Статута Лиги наций был утвержден Парижской мирной конференцией в 1919 г. как составная часть Версальского мирного договора. Статут содержат 26 статей, которые одновременно в качестве первой главы были включены в тексты всех пяти Парижских мирных договоров, завершивших Первую мировую войну: Версальского, Сен-Жерменского, Триапонского, Нейльского, Севского. Из них первым по времени заключения был Версальский — 28 июня 1919 г., вступивший в силу 10 января 1920 г. Исходя из этого, датой основания Лиги Наций принято считать дату подписания Версальского договора, т. е. 28 июня 1919 г.

Создание Лиги Наций — это не только первая попытка учреждения универсальной международной организации по поддержанию мира и безопасности, но и создания для этого специального механизма.

Основной целью Лиги Наций было обеспечение всеобщего мира и безопасности и содействие международному сотрудничеству государств. По Статуту Лиги Наций на нее также были возложены такие функции, как, например, контроль над мандатариями, защита прав национальных меньшинств и регистрация международных договоров.

Первоначальными членами Лиги Наций были 26 суверенных государств и четыре доминиона^[1]. Другую группу государств-членов составили 13 так называемых приглашенных государств, которые не участвовали в Первой мировой войне^[2].

Несмотря на то что Лига Наций была создана при активном участии правительства США, Сенат посчитал, что участие США в Лиге в условиях, когда там заведомо будет доминировать влияние Великобритании и Франции, неоправданно. Впоследствии США не стали участниками Лиги Наций.

В 1925 г. были заключены Локарнские соглашения, которые вступили в силу с момента вступления Германии в Лигу Наций в 1926 г.

Вступление в Лигу Наций государств — противников Великобритании и Франции в Первой мировой войне постепенно породило внутри этой организации серьезные треиия и разногласия, что закончилось тем, что в 1933 г. из ее членства выходят две державы — Япония и Германия, а в 1937 г. — Италия.

СССР долго не мог вступить в Лигу Наций из-за того, что Запад нс признавал советскую власть. Однако после того как Япония и Германия покинули Лигу и в 1933 г. к власти в Германии пришли фашисты со своими реваншистскими настроениями, стало очевидно, что без участия СССР глобальных проблем в Европе и мире в целом не решить, западная дипломатия предприняла определенные шаги по вступлению СССР в Лигу Наций. Так, по инициативе французской дипломатии 15 сентября 1934 г. СССР был приглашен 30 государствами — членами Лиги Наций вступить в эту международную организацию. 18 сентября 1934 г. Ассамблея Лиги Наций постановила принять СССР в Лигу и предоставить ему место постоянного члена Совета Лиги Наций. Вступая в Лигу Наций, СССР официально выразил свое отрицательное отношение к некоторым положениям ее Статута. Так, например, правительство СССР сделало заявление о непризнании им отдельных статей Статута Лиги, которые фактически легализировали право государства развязывать войну под предлогом защиты «национальных интересов» (ст. 12, 15), вводили систему колониальных мандатов (ст. 22) и игнорировали равноправие всех рас и наций (ст. 23).

Де-факто Лига Наций прекратила свою деятельность в сентябре 1939 г., а юридически была ликвидирована 18 апреля 1946 г. после создания ООН.

Статут Лиги Наций имел определенные недостатки, которые в конечном счете можно свести к следующему: его положения не содержали безоговорочного запрещения агрессии; большое отрицательное воздействие на деятельность Лиги Наций оказал и такой недостаток, как международно-правовое закрепление так называемой мандатной системы (ст. 22 Статута).

В силу указанных обстоятельств и других причин Лига Наций не смогла справиться со своей уставной задачей — мирным урегулированием международных конфликтов. Каждый раз, когда возникал какой-либо конфликт, приводивший к военным действиям, Лига Наций обнаруживала свое бессилие.

Например, существование Лиги Наций не помешало агрессорам осуществлять активную подготовку к войне, а затем и развязать ее. Япония в 1931 г. вторглась в Китай и оккупировала Маньчжурию, Италия оккупировала Албанию в 1939 г. и Эфиопию в 1936 г., Германия — 7 марта 1936 г. в одностороннем порядке расторгла Локарнские соглашения и ввела свои войска в демилитаризованную Рейнскую зону, а в 1938 г. произвела аншлюс Австрии, в 1939 г. захватила Чехословакию, Австрию, часть Литвы. Германия и Италия совершили объединенную интервенцию против Испанской республики (1936−1937). Далее, 1 сентября 1939 г., Германия напала на Польшу. Так началась Вторая мировая война, которая длилась шесть лет.

Несмотря на все эти недостатки, Статут Лиги Наций был знаменательным документом своего времени. Его статьи об ограничении вооружений, урегулировании споров в судебном порядке или путем обращения в Постоянную палату международного правосудия, о взаимной гарантии территориальной целостности, о мерах в целях поддержания мира, о санкциях в отношении государства, прибегнувшего к войне в нарушение обязательств по Статуту Лиги Наций, об обеспечении соблюдения международных договоров и норм международного права, об обязательности сотрудничества государств-членов были в послевоенный период новацией.

И еще одно новшество в международных отношениях и международном праве — появление международной гражданской службы в современном понимании.

Опыт деятельности Лиги Наций не прошел бесследно. Многие положения ее Статута и практический опыт впоследствии были заимствованы или учтены при создании ООН.

Четвертый этап развития международных организаций связан с созданием ООН и ее системы, а также формированием современной системы международных организаций.

Началу учреждения ООН предшествовало создание антигитлеровской коалиции. Первая встреча по формированию антигитлеровской коалиции состоялась между президентом США Ф. Рузвельтом и премьер-министром Великобритании У. Черчиллем 14 августа 1941 г. на линкоре «Принц Уэльский», в результате чего появилась Атлантическая хартия. В ней лидеры двух государств декларировали отказ от захвата территорий, признавали право всех народов избрать себе форму правления, при которой они хотят жить, и т. д.^[3]

Следующим шагом мирового сообщества по созданию антигитлеровской коалиции было проведение Межсоюзнической конференции в Лондоне 24 сентября 1941 г. с участием представителей СССР, Великобритании и ряда других европейских стран. На конференции было объявлено о присоединении СССР к Атлантической хартии и оглашена декларация советского правительства, призывавшая сконцентрировать все экономические и военные ресурсы свободолюбивых народов для скорейшего и решительного разгрома фашистских агрессоров.

Первое упоминание в официальном международном документе о необходимости создания международной организации по поддержанию мира содержалось в Декларации правительства СССР и правительства Польской Республики о дружбе и взаимной помощи от 4 декабря 1941 г. В Декларации говорилось, что прочный и справедливый мир в послевоенный период может быть достигнут только новой организацией международных отношений, основанных на объединении демократических государств в прочный союз. При создании такой организации, отмечалось далее в документе, решающим моментом должно быть уважение к международному праву, поддержанному коллективной вооруженной силой всех союзных государств^[4].

Большое значение для создания антигитлеровской коалиции имела Декларация Объединенных Наций, которая была принята на Вашингтонской конференций 1 января 1942 г. Само название «Объединенные Нации» союзникам по антигитлеровской коалиции предложил президент США Ф. Рузвельт в декабре 1941 г. В последующем этот термин становится синонимом для союзников по коалиции. Декларацию подписали представители 26 государств — участников антигитлеровской коалиции, включая СССР, США, Великобританию и Китай. Среди них также девять государств Центральной Америки и Карибского бассейна, доминионы Британской короны, Британская Индия и восемь европейских правительств в изгнании. В течение 1942−1945 гг. к Декларации присоединилось 21 государство.

К концу войны к Декларации присоединились другие страны, в том числе Филиппины, Франция, все латиноамериканские страны (кроме Аргентины), а также некоторые независимые государства Ближнего Востока и Африки. Странам «оси» не позволили присоединиться к Декларации.

Практические шаги по созданию новой международной организации мира и безопасности были предприняты на Московской конференции министров иностранных дел трех союзных держав: СССР, США и Великобритании (19- 30 октября 1943 г.). 2 ноября 1943 г. была опубликована Декларация четырех государств (СССР, США, Великобритании и Китая) по вопросу о всеобщей безопасности. В ней говорилось, что они «признают необходимость учреждения в возможно короткий срок всеобщей международной организации для поддержания международного мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств, членами которой могут быть все государства — большие и малые». Таким образом в данном документе была заложена принципиальная основа универсальной ММПО.

В дальнейшем вопрос о создании международной организации мира и безопасности обсуждался на Тегеранской конференции руководителей трех союзных держав — СССР, США и Великобритании (Сталина, Рузвельта и Черчилля), которая проходила в период с 28 ноября по 1 декабря 1943 г.

Па Тегеранской конференции было достигнуто соглашение по широкому кругу вопросов, включенных в специальный документ, получивший название «Предложения относительно создания Всеобщей международной организации безопасности», содержавший перечень положений, подлежавших, по мнению государств-участников, закреплению в уставе будущей организации: о целях, принципах, членстве в организации; о составе, функциях, полномочиях главных ее органов; о международном суде; о мероприятиях по поддержанию международного мира и безопасности, включая предотвращение и подавление агрессии; о международном сотрудничестве по экономическим и социальным вопросам; о секретариате, процедуре внесения поправок в устав и др.

В заключительную часть данного документа был внесен специальный раздел — «Мероприятия переходного периода», в котором предусматривалось, что до вступления в силу специальных соглашений о контингентах вооруженных сил в соответствии с Московской декларацией государства-участники должны консультироваться друг с другом и, в случае необходимости, с другими членами организации с целью таких совместных действий от имени организации, которые легли в основу Устава ООН, и в этом их огромное историческое значение. Они стали предметом обсуждения правительств многих стран антигитлеровской коалиции, представивших по ним свои замечания.

Следующим этапом создания ООН стала Конференция государств — членов антигитлеровской коалиции, проходившая в Думбартон-Оксе (США) в два этапа: с 21 августа по 28 сентября 1944 г. и с 29 сентября по 7 октября 1944 г. На ней государства-участники не смогли договориться по некоторым вопросам, в том числе по процедуре голосования в СБ ООН; о составе его непостоянных членов; о статуте, составе и порядке избрания Международного Суда ООН; о международной опеке; о месте пребывания ООН; об участниках учредительной конференции ООН и первоначальном членстве в ООН и об иммунитете представителей государств.

Практически вопрос об учреждении ООН был решен на Крымской (Ялтинской) конференции руководителей трех держав антигитлеровской коалиции, проходившей с 4 по 11 февраля 1945 г. Ялтинской конференции принадлежит особое место в политической и дипломатической истории Второй мировой войны. На ней были приняты решения о согласовании вопросов по процедуре голосования в СБ ООН, принципе единогласия постоянных членов СБ ООН и составе государств — учредителей ООН.

По вопросу о создании международной системы опеки была достигнута договоренность о том, что такая система будет применяться:

• — к существующим мандатам Лиги Наций; - территориям, отторгнутым от вражеских государств в результате войны;
• — любой другой территории, которая может быть добровольно поставлена под опеку.

На Крымской конференции было принято решение, что учредительная конференция ООН откроется 25 апреля 1945 г. в Сан-Франциско и что в работе этой конференции примут участие государства ООН «по составу на 8 февраля 1945 г.», а также «те из присоединившихся Наций, которые объявили войну общему врагу к 1 марта 1945 г.» .

Учредительная конференция ООН проходила в СанФранциско с 25 апреля по 26 июня 1945 г. Она вошла в историю международных отношений как событие большого политического значения и одна из крупнейших конференций. В работе Конференции приняли участие 282 делегата, свыше полутора тысяч экспертов, советников, членов секретариатов делегаций и т. д.

Работа Конференции была сосредоточена в четырех главных комитетах, четырех комиссиях и двенадцати технических комитетах. Большое значение при этом имели неофициальные заседания четырех глав делегаций — СССР, США, Великобритании и Китая, на которых обсуждались наиболее острые вопросы Конференции и согласовывалась общая точка зрения великих держав. Всего было проведено шесть таких неофициальных встреч, на которых было принято 27 совместных поправок к Уставу ООН.

В целом обсуждение проекта Устава ООН и согласование позиций государств — участников Конференции проходило в острой и сложной дипломатической борьбе между СССР, с одной стороны, и США и Великобританией — с другой. Тем не менее в течение двух месяцев Конференция проделала огромную работу, об объемах которой можно судить хотя бы по тому факту, что на ней было рассмотрено 1200 одних только поправок по проекту Устава ООН, отражающих различные позиции государств. Все они были систематизированы и направлены для обсуждения в соответствующие комитеты Конференции.

В результате большой и кропотливой работы Конференции были выработаны Устав ООН и Статут Международного Суда ООН, что явилось бесспорным достижением в деле прогрессивного развития международного права.

26 июня 1945 г. Устав ООН был подписан всеми государствами — участниками Конференции (в количестве 50). Официально он вступил в силу 24 октября 1945 г. после его ратификации и сдачи на хранение правительству США ратификационных грамот пятью государствами — постоянными членами Совета Безопасности и 24 другими государствамичленами.

День 24 октября, по решению ГА ООП в 1947 г., был объявлен Днем ООН и ежегодно отмечается всей прогрессивной общественностью земного шара.

Летом 1945 г. в Лондоне была учреждена Подготовительная комиссия в составе всех государств — членов ООН для решения организационных и других практических вопросов (структура органов ООП, правила процедуры, порядок финансирования, местонахождение ООН и др.). По вопросу о местонахождении возникли серьезные закулисные споры: Великобритания и некоторые другие государства выступали за размещение штаб-квартиры ООН в Европе (Женеве), а США и латиноамериканские государства местом нахождения ООП видели территорию США. 10 декабря 1945 г. Конгресс США единогласно принял резолюцию о приглашении ООН в США. 14 февраля 1946 г. в ходе голосования в Подготовительной комиссии за Женеву было подано 23 голоса, против — 25 (в том числе СССР, Югославия, УССР, БССР и Чехословакия), воздержались две делегации (Эквадор, США). За США проголосовало 30 представителей, против — 14, воздержались — 6. Таким образом, большинством голосов было принято решение о размещении штаб-квартиры ООН в США. Первая сессия ГА ООН открылась 10 января 1946 г. в Лондоне (по причине отсутствия у ООН своего здания). Там же 17 января 1946 г. состоялось первое заседание Совета Безопасности ООН.

Далее были рассмотрены предложенные варианты о месте расположения штаб-квартиры ООН в самих США. В итоге обсуждения был выбран Нью-Йорк.

Определенную сумму (8,5 млн долл.) на приобретение нынешнего участка на Манхэттене выделил Дж. Д. Рокфеллер. Власти города Нью-Йорка тоже выделили прилегающие к этому месту участки земли и осуществили расчистку территории, строительство необходимых инфраструктурных сооружений и обустройство прилегающей территории на сумму 30 млн долл. В 1948 г. ООН подписывает договор с правительством США о предоставлении им беспроцентного займа в 65 млн долл, на строительство штаб-квартиры ООН. Закладка его фундамента состоялась 24 октября 1949 г.^[5] Само здание было построено довольно быстро. Уже в 1952 г. и ГА, и СБ ООН проводили свои заседания в новом здании.

• [1] Великобритания, Франция, Канала, Австралия, Южно-Африканский Союз, Новая Зеландия, Индия, Китай, Бельгия, Боливия, Бразилия, Куба, Никарагуа, Панама, Перу, Польша, Португалия, Румыния, Сербо-Хорвато-Словенское государство (Югославия), Сиам, Чехословакия, Уругвай, Эквадор, Греция, Гаити, Гватемала, Гондурас, Италия, Япония, Либерия.
• [2] Аргентина, Чили, Колумбия, Дания, Испания, Норвегия, Парагвай, Нидерланды, Иран, Сальвадор, Швеция, Швейцария и Венесуэла.
• [3] См.: Дипломатический словарь. В 3 т. / гл. ред.: А. А. Громыко, А. Г. Ковалев, Π. П. Севостьянов, С. Л. Тихвинский. 4-е изд., перераб. и доп. М., 1984. Т. 1. С. 101.
• [4] Крылов С. Б. История создания Организаций Объединенных Наций. М., 1960. С. 17.
• [5] См.: Федоров В. Н. Организация Объеденных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке. М., 2007. С. 44.