Международно-правовое регулирование предотвращения несостоятельности кредитных организаций

В современной юридической лексике зарубежных стран в равной степени используются и термин «банкротство», и термин «несостоятельность», что означает подтвержденную судом неспособность лица погасить свои долговые обязательства. В США в наименовании основного действующего в этой сфере Кодекса США о банкротстве (US Bankruptcy Code) используется термин «банкротство». В Великобритании и Германии используется термин «несостоятельность» (Insolvency Act, Insolvenzordnung). Во Франции Торговый кодекс 1999 г. оперирует терминами «несостоятельность», «банкротство», «предприятия, находящиеся в трудном экономическом положении» .

В последней четверти XX в. правовые процедуры, применяемые при несостоятельности в США и европейских странах, приобрели ряд новых черт, проявляющихся прежде всего в изменении характера санкций против должников, в том числе кредитных организаций, испытывающих финансовые трудности. Эти изменения в ряде стран приобрели характер комплексных мер по обеспечению «стабильности кредитной системы», «предотвращению несостоятельности кредитных организаций», «государственной финансовой поддержке банков, находящихся в трудном положении» .

Американские банки работают в составе финансовой системы, стараясь мобилизовать средства и сделать кредиты доступными для потребителей, они вынуждены подчиняться многочисленным правилам регулирования, цель которых предотвращение несостоятельности и защита интересов вкладчиков.

ФКСД является гарантом стабильности кредитной организации, поскольку ни один новый банк не может начать свою деятельность в США, да и во многих других странах, без участия в ФКСД. Разрешение на использование различного вида депозитов и других финансовых инструментов для мобилизации средств банк обязан завизировать во всех важнейших органах регулирования и надзора. Качество банковских кредитов и инвестиций, а также достаточность банковского капитала тщательно проверяются различными контролерами.

По американскому банковскому законодательству регулирующие деятельность банков ведомства несут ответственность за сбор информации, необходимой для оценки финансового положения банков, контролируют процесс «разграничения» убытков и растрат, мошенничества и «плохого» управления. Государственные агентства всегда готовы кредитовать банки, столкнувшиеся с проблемами неплатежеспособности и нехватки резервов. Однако чрезмерная финансовая помощь для поддержания платежеспособности не всегда полезна и целесообразна.

Основная часть банковских средств имеет форму краткосрочных высоколиквидных депозитов. Поскольку банки занимаются и крупными долгосрочными сбережениями в рамках пенсионных программ и индивидуальных пенсионных счетов, утрата соответствующих средств по причине несостоятельности банка или внутрибанковских преступлений во многих отношениях имела бы катастрофические последствия. Поэтому страхование депозитов и периодический контроль за предупреждением несостоятельности банков с целью обеспечения эффективного и надежного управления общественными средствами являются основными условиями обеспечения исполнения банковских кредитных и иных договоров.

Особые меры правового регулирования обеспечения стабильности банковской деятельности и предотвращения несостоятельности связаны с тем, что американские банки предоставляют частным лицам и фирмам «многоцелевые» кредиты, которые поддерживают потребительские расходы, торговые и инвестиционные нужды. Американское законодательство стремится устранить угрозу несостоятельности банков и дискриминацию в предоставлении банковских услуг методами регулирования добросовестной конкуренции между банками и другими кредитными организациями, антитрестовскими законами и в меньшей степени путем государственного регулирования банковской деятельности.

В целях обеспечения стабильности банковской системы и предотвращения несостоятельности кредитных организаций в США используется банковская система двойного подчинения, в соответствии с которой федеральные и местные власти обладают значительными полномочиями в сфере регулирования и надзора за банковскими сделками и операциями. Штаты получили возможность частично контролировать банки, действующие на их территории, не превышая своих полномочий и содействуя банкам, пожелавшим расширить свою деятельность за пределы конкретного штата.

Основные агентства федерального надзора за стабильностью банковской деятельности включают: Контролера денежного обращения, ФРС и ФКСД, на уровне штатов основное влияние принадлежит банковским советам или банковским комиссиям штатов по надзору банковской деятельности.

Нормы американского законодательства, включающие регулирование отношений предотвращения несостоятельности кредитных организаций, содержатся в федеральных законах США, которые можно подразделить на следующие:

• — законы, ограничивающие риск, связанный с предоставлением банками займов и кредитов;
• — законы, ограничивающие совокупность услуг, которые могут предлагать банки и сберегательные кассы;
• — законы, расширяющие совокупность услуг, которые могут предлагать банки и сберегательные кассы;
• — законы, запрещающие дискриминацию при предоставлении банковских услуг;
• — законы, обязывающие предоставлять более подробную информацию потребителям банковских услуг;
• — законы, ограничивающие банковскую деятельность на основе отделений;
• — законы, ограничивающие деятельность банковских холдинговых компаний;
• — законы, регулирующие банковские слияния;
• — законы, помогающие федеральным агентствам в работе с терпящими финансовый крах банками и сберегательными кассами;
• — законы об оздоровлении и принудительных мерах в отношении финансовых учреждений;
• — законы о совершенствовании деятельности ФКСД.

С точки зрения регулирования несостоятельности кредитных организаций наиболее важны: общие положения, определения и правила толкования, управление делом о несостоятельности, кредиторы, должник и имущество, ликвидация, урегулирование муниципальной задолженности, реорганизация, доверительные собственники США. Общие вопросы банкротства законодательно решены на федеральном уровне в Законе «О реформе законодательства о банкротстве» 1978 г. (доп. 2004 г.) (Bancruptcy Reform Act). Наряду с Законом о банкротстве большое значение имеют принятые Верховным судом США Правила о процедурах банкротства (Bancruptcy Rules), которые составляют свод процессуальных норм по рассмотрению дел о несостоятельности.

Штаты в США не вправе осуществлять нормотворчество в сфере исключительной компетенции федерального конгресса, к каковой отнесена нормотворческая деятельность в области несостоятельности, однако в ходе применения норм о банкротстве учитываются обычно действующие в отдельных штатах доктрины системы общего права.

В США нормы банковского законодательства о несостоятельности кредитных организаций и закон о банкротстве предоставляют корпорациям, включая банковские, следующие возможности:

• — удовлетворение требований кредиторов против должника автоматически приостанавливается с момента подачи заявления о реорганизации банка;
• — приостановление предполагает определенный период, в течение которого приостанавливаются и не могут вестись кредиторами какие-либо действия по получению судебных решений, обращению взыскания на имущество кредитной организации и возврату имущества по любым долгам, возникшим до подачи заявления о банкротстве;
• — приостановление дает кредитной организации отсрочку, в течение которой она может провести переговоры с целью попытки урегулировать свои финансовые проблемы;
• — кредитная организация, сохранившая право владения имуществом, или управляющий конкурсной массой имеет «право аннулирования», что значит возможность для признания недействительной передачи денежных средств или имущества, сделанной в течение определенного срока до подачи заявления о банкротстве.

В связи с тем, что в большинстве случаев процедура банкротства представляет собой скорее административный, нежели судебный процесс, подача заявления о банкротстве, в отличие от других судебных дел, не влечет возникновения судебного иска, поскольку в процедуре несостоятельности роль суда состоит в надзоре за ходом осуществления внешнего управления, оздоровления, реорганизации, ликвидации кредитной организации.

Исполнительная власть в США представлена в процедуре банкротства Министерством юстиции США, которое назначает управляющих конкурсной массой. Управляющим в процедурах банкротства предоставлены широкие полномочия по ведению дел о банкротстве, и они выполняют функции ответственных хранителей, управляющих и доверительных собственников. Министерство юстиции США, совместно с Контролером денежного обращения, федеральными банками США, осуществляет надзор за процессом предупреждения несостоятельности кредитных организаций.

Основная задача федерального банка (управляющего в процедуре банкротства) состоит в выполнении функций ответственного хранителя конкурсной массы кредитной организации. Законодательное право контроля над всем принадлежащим должнику на момент подачи заявления о банкротстве имуществом переходит по закону к управляющему за исключением имущества, необходимого кредитной организации для оперативного ведения своей деятельности. Управляющий также несет обязанность продажи включенного в конкурсную массу имущества кредитной организации, когда требуется погашение долга по праву удержания входящих в конкурсную массу банковских средств.

В том случае если суд не производит назначения управляющего, то в любое время после утверждения плана суд по требованию заинтересованной стороны или федерального управляющего США может распорядиться о назначении наблюдателя для проведения проверки должника кредитной организации, если это целесообразно, включая любые проверки предполагаемых фактов обмана, нечестных действий, некомпетентности, неправомочных действий, ненадлежащего управления или нарушений в управлении делами со стороны действующего или прежнего руководства кредитной организации. При этом должно соблюдаться условие, что назначение будет в интересах кредиторов, любых держателей акций или других лиц, заинтересованных в конкурсной массе кредитной организации.

В США субъектами несостоятельности являются физические лица, партнерства, корпорации, муниципалитеты, но не государственные образования. Только лицо, которое проживает, ведет предпринимательскую деятельность в США, имеет в этой стране собственность, может объявляться несостоятельным должником. Несостоятельность таких категорий должников, как страховые компании, банки, в том числе сберегательные, кооперативные, ссудо-сберегательные ассоциации, строительно-кредитные ассоциации, ссудо-сберегательные ассоциации фермеров, кредитные союзы, регулируется специальными нормами о несостоятельности, включенными в банковское, страховое, корпоративное законодательство.

Традиционно право заявлять ходатайство о возбуждении производства по делу о несостоятельности принадлежало кредиторам и должнику. Возможность предоставления аналогичного права судебным или государственным органам той или иной страны зависит от особенностей правовой системы и от степени участия государства в регулировании кредитных отношений.

Банки, оперирующие в США и многих других странах, действуют в рамках жестких законодательных норм государственного регулирования банковской деятельности. Такие правовые нормы устанавливаются как федеральными органами США, так и другими органами штатов и касаются следующего:

• — правил осуществления банковских операций;
• — видов финансовых услуг, оказываемых банками;
• — потребительской стоимости и размеров кредитов;
• — размеров банковских активов и достаточность собственного капитала;
• — форм корпоративных банковских слияний.

Поскольку банки работают в составе финансовой системы, стараясь мобилизовать средства и сделать кредиты доступными для потребителей, они вынуждены обеспечить меры предотвращения несостоятельности кредитных организаций и подчиняться многочисленным правилам регулирования, защищающим интересы юридических и физических лиц.

Основой стабильности банковской системы США, гарантирующей предотвращение несостоятельности кредитных организаций, является ФКСД. По оценке американских банкиров, ФКСД и другие учреждения, ведающие регулированием банковской деятельности, разработали систему устойчивого «недоверия» к платежеспособности кредитных организаций. Имеет место тенденция повышения требований к размерам уставного капитала кредитных организаций. Растет количество отчетов об эффективности кредитной деятельности. Особое регулирование устанавливается для транснациональной банковской деятельности.

Как и в большинстве стран мира, новый банк не может начать свою деятельность в США без лицензии Национального банка США и разрешения ФКСД. Разрешение на использование различного вида депозитов и других финансовых инструментов для мобилизации средств банк обязан согласовать с различными федеральными органами и органами штатов в сфере банковского регулирования и надзора. В целях предотвращения несостоятельности кредитных организаций, различные государственные и негосударственные надзорные организации проверяют «качество» банковских кредитов и инвестиций, «достаточность» банковского капитала, коммерческие «связи» кредитной организации и наличие у нее операций по «отмыванию денег» .

Если кредитная организация хочет расшириться и построить новое здание, слиться с другим банком, создать новое отделение, приобрести или создать предприятие небанковского типа, ей необходимо обосновать свои действия и получить разрешение в соответствующих учреждениях. Кредитная организация и ее собственники не вправе закрыть ее и выйти из дела, не получив на это согласия того государственного ведомства, которое когда-то выдало ей лицензию.

Основанием, по которым США «взвалило на себя тяжкое бремя банковского надзора, регулирования и страхования», является предотвращение несостоятельности кредитных организаций. Банки являются «публичными денежными фондами», включающими сбережения частных юридических и физических лиц и семей. Поэтому регулирующие ведомства несут ответственность за сбор информации, необходимой для оценки финансового положения банков, в целях защиты «массового вкладчика» от материального ущерба и несостоятельности.

В США активный процесс обеспечения стабильности банковского сектора имеет как положительные, так и негативные стороны.

Во-первых, положительны периодические проверки банковского сектора и ревизии, нацеленные на разграничение у кредитных организаций убытков и растрат, «умышленного банкротства» и плохого управления. Во-вторых, государственные агентства всегда готовы кредитовать банки, столкнувшиеся с непредвиденной нехваткой расходуемых резервов. В-третьих, стремление государства защитить интересы «массового вкладчика» приводит к поддержке в форме кредитов неэффективно работающих кредитных организаций, которым «полезнее» было бы обанкротиться.

Основная часть общественных сбережений имеет форму сравнительно краткосрочных высоколиквидных депозитов. Однако банки занимаются и крупными долгосрочными сбережениями в рамках пенсионных программ и индивидуальных пенсионных счетов. Поэтому «потеря» пенсионных средств по причине несостоятельности банка или внутрибанковских преступлений во многих отношениях не может быть допущена государством. Регулирование выступает здесь в качестве защиты от подобных потерь путем страхования депозитов и периодического контроля за банковским законодательством и практикой банков с целью обеспечения эффективного и надежного управления публичными денежными средствами.

За банками наблюдают так пристально потому, что они способны создавать деньги путем предоставления кредитов или собственной инвестиционной деятельности за счет беспрепятственно расходуемых депозитов. Изменение размеров создаваемой денежной массы четко коррелирует с состоянием экономики, в особенности с созданием рабочих мест и наличием или отсутствием инфляции.

Стабильность банковской деятельности регулируется потому, что банки предоставляют частным лицам и фирмам кредиты, которые поддерживают потребительские расходы и инвестиционные нужды. Органы регулирования и надзора утверждают, что общество в высшей мере заинтересовано в кредитах и займах, предоставляемых банковской системой.

Дискриминация в отношении предоставления кредитов может создавать серьезные препятствия на пути повышения благосостояния частных лиц и уровня жизни в целом. Это особенно недопустимо, если в кредитах отказывают по признаку возраста, пола, расы, национальной принадлежности и т. п. Однако государству вполне по силам устранить дискриминацию в предоставлении банковских услуг широкой публике методами усиления конкуренции между банками и другими производителями финансовых услуг, например путем строгого соблюдения антитрестовских законов, а не путем регулирования банковской деятельности.

У американских банков долгая история взаимоотношений с государством в лице федеральных, штатных и местных органов власти. В начале промышленной эры государство в значительной мере полагалось на дешевый банковский кредит и налогообложение банков для содержания армии и мобилизации средств, которые оно не хотело получать путем прямого налогообложения своих граждан. В США используется банковская система двойного подчинения, в соответствии с которой федеральные и местные власти обладают значительными полномочиями в сфере регулирования и надзора за банковской деятельностью и предотвращением несостоятельности кредитных организаций.

К основным федеральным законам США в сфере обеспечения стабильности банковской деятельности и предотвращения неплатежеспособности кредитных организаций относятся:

• — «О национальных банках США» 1863 — 1864 гг.;
• — «О федеральном резерве» 1913 г.;
• — «О банковской деятельности» (закон Гласа — Стигалла) 1933 г.;
• — «О банковских холдинговых компаниях» 1956 г. (доп. 1968, 1980,2000 гг.);
• — «О банковских слияниях» 1960 г. (доп. 1997 г.)
• — «О правдивой информации в кредитной деятельности» 1968 г.;
• — «О равных кредитных возможностях» 1974 г.;
• — «О добросовестной отчетности по кредитам» 1974 г.;
• — «О реинвестициях в местные сообщества» 1977 г.;
• — «Об ограничении финансовых услуг, которые могут предлагать банки и сберегательные кассы» 1979 г.;
• — «О дерегулировании депозитных учреждений и денежно-кредитном контроле» 1980 г.;
• — «Об экспортных торговых компаниях» 1980 г.;
• — «О международных банках» 1978 г.;
• — «О международном кредитовании и контроле» 1983 г.;
• — «О депозитных учреждениях (закон Гарна — Сен-Жермена) 1982 г.;
• — «О конкурентном равенстве в банковском деле» 1987 г.;
• — «О защите потребительского кредита» 1987 г.;
• — «О реформе, оздоровлении и принудительных мерах в отношении финансовых учреждений» 1989 г.;
• — «О совершенствовании деятельности Федеральной корпорации страхования депозитов» 1991 г.;
• — «О совершенствовании деятельности Федеральной резервной системы по надзору за объемами кредитных вложений» 2001 г.;
• — «О достоверной информации в кредитовании» 1968 г. (доп. 1997 г.);
• — «О методиках взимания долга» 1985 г.;
• — «О правильном погашении долга» 1974 г. (доп. 2001 г.);
• — «О достоверной оценке кредитоспособности» 1994 г.

Анализируя нормы американского банковского права, можно отметить, что особенности организационноправового регулирования отношений в связи с предотвращением несостоятельности кредитных организаций в США выглядят следующим образом.

Основные органы федеральной исполнительной власти, занимающиеся регулированием и надзором за предотвращением несостоятельности кредитных организаций включают Контролера денежного обращения (КДО), ФРС, ФКСД, Страховой фонд банков (СФБ), Страховой фонд сберегательных ассоциаций (СФСА), Министерство юстиции США.

КДО — это федеральное агентство, выдающее чартеры (лицензии) новым национальным банкам США, осуществляющее надзор за деятельностью банков штатов, принимающее превентивные меры по предотвращению несостоятельности кредитных организаций.

ФРС — это федеральное агентство, выступающее для банков в роли «кредитора в последней инстанции», выдающее срочные кредиты, уполномоченное Конгрессом США принимать меры по предотвращению несостоятельности кредитных организаций, осуществлять надзор и контроль за ростом объема кредитных вложений, оказывать стабилизирующее воздействие на рынок кредитов и экономику в целом.

ФКСД — это федеральная корпорация страхования депозитов, гарантирующая возврат предоставленных банкам депозитов в случае их несостоятельности в размере не выше 200 тыс. долл. США и определяющее размер страховых премий, выплачиваемых банками — страхователями депозитов.

Страховой фонд банков (СФБ) организован с 1989 г. как часть ФКСД.

Страховой фонд сберегательных ассоциаций (СФСА) организован с 1989 г. как часть ФКСД.

Министерство юстиции США контролирует, в целях обеспечения стабильности кредитной системы США, соблюдение издаваемых Министерством юстиции Директив по слиянию банков, которые включают правила оценки воздействия предполагаемого слияния на концентрацию активов или депозитов в конкретном секторе экономики и использует эти правила при принятии решений о возможности блокирования предполагаемого слияния.

В последние годы ФКСД, несомненно, помогла снизить число случаев массового банкротства и «изъятия» депозитов вкладчиками, хотя и не предотвратила полностью многочисленных случаев банкротства банков. Более того, ФКСД, устанавливая высокие страховые взносы, возможно, оказалась отчасти виновной в преувеличенном размере риска, который принимали на себя банки, и в банкротстве ряда банков. Согласно закону Гласа — Стигалла каждый застрахованный банк обязали выплачивать два раза в год страховую премию, размер которой определяется суммой подлежащих страхованию депозитов. Со временем сумма средств для страхования в распоряжении ФКСД стала достаточно большой, чтобы предотвращать большую часть банкротств кредитных организаций.

Федеральный план страхования депозитов не был рассчитан на волну банкротств банков в последнее десятилетие. Именно поэтому ФКСД в 1991 г. пришлось обратиться в Конгресс США с прошением о предоставлении ей права на дополнительные заимствования, прежде чем страховой фонд иссякнет полностью.

Законы 1970 — 1980;х гг. о дерегулировании банковской деятельности стали новым этапом в предотвращении несостоятельности кредитных организаций.

В начале 1970;х гг. в Новой Англии зародилось движение за дерегулирование процесса предоставления банком финансовых услуг, оно быстро охватило все штаты, ряд западноевропейских и тихоокеанских стран. Все началось с разработки сберегательными банками Массачусетса и Нью-Гемпшира счетов НАУ (счетов с обращающимся приказом об изъятии средств или чековые счета с процентным доходом), чтобы обойти закон Гласса — Стигалла и федеральные правила, запрещающие выплату процентов по стандартным чековым счетам.

Начиная с 1930;х гг. закон Гласа — Стигалла наделил ФКСД и Совет управляющих ФРС правом налагать юридические ограничения на выплату процентов по чековым и сберегательным счетам с намерением защитить доходы банков и тем самым снизить число их банкротств. Однако эти ограничения практически не отразились на числе банкротств и зачастую ставили находящиеся под контролем федеральных органов банки в конкурентно невыгодное положение в отношении привлечения и удержания депозитов.

Конкуренция среди депозитных учреждений со счетами НАУ вынудила Конгресс США в 1974 и 1976 гг. разрешить банкам всех штатов предлагать клиентам чековые счета с процентным доходом. В 1978 г. появился новый инструмент денежного рынка — депозитные сертификаты с плавающими процентными ставками. Это было сделано в порядке исключения из федеральных правил регулирования процентных ставок в попытке помочь банкам и небанковским сберегательным кассам предотвратить отношения несостоятельности в конкурентной борьбе с взаимными фондами денежного рынка за депозиты населения.

Закон о дерегулировании депозитных учреждений и контроле за денежным обращением 1980 г. являлся первым законом о дерегулировании банковской деятельности и контроле за денежным обращением. В отношении коммерческих банков он содержит положение, что установленные верхние пределы процентных ставок по вкладам населения отменяются на срок с 1989 по 1996 гг., с тем чтобы процентные ставки по депозитам в большей мере соответствовали свободной конкуренции.

Значительное влияние на правовое регулирование отношений, возникающих в связи с несостоятельностью кредитных организаций, оказывают нормативно-правовые предписания ФРС, которые определяют:

• — резервные требования в отношении депозитов и утверждают все запросы банков — членов ФРС о слиянии, создании отделений или наделении полномочиями действовать по чьему-либо поручению (предоставлять трастовые услуги);
• — условия выдачи чартеров (лицензий на осуществление банковской деятельности);
• — порядок наблюдения и контроля за деятельностью международных банковских корпораций, базирующихся в США.

Проверку каждого национального банка выполняет группа федеральных контролеров, по меньшей мере, раз в три года.

КДО США, как федеральное агентство, обязан утверждать заявки о создании новых отделений национальными банками и банковских холдинговых компаний или слияниях, в которых участвуют национальные банки. КДО может также закрыть национальный банк, который, на его взгляд, является неплатежеспособным или создает риск существенных потерь для своих вкладчиков.

Нормы законов США, предупреждающие несостоятельность кредитных организаций и ограничивающие риск, связанный с предоставлением банками займов и кредитов, основными задачами в отношении банковского дела ставят принятие на себя роли «кредитора в последней инстанции», т. е. предоставление в критической ситуации временных займов банкам, находящимся на грани финансового краха и не желающим или не способным более выдавать кредиты и обеспечивать конвертируемость средств, а также помощь в стабилизации финансовых рынков. ФРС обязана была также оказывать важные услуги банковской сфере, включая создание общенациональной сети клиринга и инкассации чеков.

Первоначально ФРС оказывала услуги бесплатно, но новое федеральное банковское законодательство, разработанное в 1980;х гг., потребовало взимания платы почти за все ее услуги. Этот шаг был сделан для усиления конкурентной борьбы в сфере финансовых услуг, а также получения дополнительных доходов в целях компенсации растущих операционных издержек ФРС.

Сегодня основная задача ФРС включает денежно-кредитный контроль для поддержания стабильности финансовой системы и предотвращения несостоятельности кредитных организаций.

В принятых ранее федеральных законах ничего не говорилось о том, вправе ли национальные банки создавать отделения, а если вправе, то на каких условиях. Неясным оставалось также, должны ли банки, имеющие федеральный чартер, подчиняться только федеральным законам или еще и законам конкретных штатов. Фактически долго, в целях обеспечения стабильности кредитных организаций, создание отделений в других штатах не разрешалось без согласия властей штата пребывания банка. По сути дела, штатам были предоставлены дополнительные полномочия в решении вопросов, когда и где банкам, оперирующим на их территории, открывать новые отделения.

В исторической перспективе, вероятно, наиболее значительным из всех федеральных законов по банковскому делу следует считать закон Гласа — Стигалла, названный так в честь двух людей, продвигавших его в сенате и палате представителей в самые мрачные годы Великой депрессии. Согласно этому закону национальные банки получили право создавать отделения на территории штата их пребывания, если подобное право предоставлено банкам, получившим чартер в штате. Однако в силу политических компромиссов, сопряженных с принятием закона, национальные банки (в число которых входили крупнейшие банковские учреждения США) лишились права осуществлять инвестиции почти во все ценные бумаги, выпущенные частными субъектами, и права на гарантированное размещение новых выпусков корпоративных акций и облигаций.

Причиной, побудившей законодателя в современных условиях разделить коммерческие и инвестиционные банки, стало опасение принятия банками на себя чрезмерных рисков, грозящих финансовым крахом и массовым банкротством кредитных организаций, а также столкновений интересов крупнейших банков страны. Отдельные банки в стремлении избавиться от акций корпораций, с которыми они прежде заключили контракты, «разыгрывали» «спектакли» мнимого банкротства.

ФКСД в последние годы стала объектом массированной критики, но не в связи с фундаментальной концепцией страхования депозитов, а из-за методов управления федеральной системой страхования депозитов на протяжении почти всего времени существования корпорации. Это связано с тем, что ФКСД взимала фиксированную страховую премию со всех подлежащих страхованию депозитов независимо от уровня ликвидности банковского баланса. Такая система фиксированных выплат обусловила возникновение проблемы «злоупотребления государственной защитой», поскольку поощряла банки брать на себя больший риск, т.к. государство в любом случае обязалось вернуть деньги клиентам в случае банкротства банка.

В ситуации, когда все банки выплачивают одну и ту же страховую премию (в отличие от планов страхования частных субъектов, когда наиболее склонные к риску держатели страховых полисов должны выплачивать более высокие страховые премии), складывается положение, при котором финансирование склонных рисковать банков осуществляется, по сути дела, более консервативными банками.

Проблема «злоупотребления государственной защитой» вызвала потребность в активном государственном регулировании, чтобы помешать определенным банкам принимать на себя более высокий риск, на который они идут в условиях «дешевого» для них страхования депозитов при фиксированной величине страховой премии.

Почти все вкладчики (за исключением наиболее крупных) не слишком внимательно следили за рискованностью действий банков, поскольку полагаются на защиту со стороны ФКСД. То есть в сложившейся ситуации происходило фактическое субсидирование наиболее рисковых банков, склонных играть деньгами своих вкладчиков.

Поэтому уже в 1990;е гг. встала необходимость системы страхования с учетом степени риска. То есть чем рискованнее ведет себя банк, тем более высокую страховую премию он выплачивает. Конгресс в 1991 г. склонился к мнению поручить ФКСД разработать дифференцированную схему платы за риск, с тем чтобы рисковые банки платили больше и сталкивались с более жестким регулированием своей деятельности.

Еще одно предложение по совершенствованию или замене существующей федеральной системы страхования депозитов включает перенос этой деятельности в частный сектор (приватизацию). Считается, что частный страховщик будет гораздо строже оценивать рискованность действий конкретных банков и заставит рисковые банки, покупающие его план страхования, платить за это наивысшую цену.

Однако ни одно из рассмотренных выше предложений не решает всех проблем предупреждения несостоятельности кредитных организаций. К примеру, эффективную частную систему страхования трудно разработать, поскольку в отличие практически от всех других страхуемых рисков, когда одно требование о выплате страхового возмещения не обязательно влечет за собой аналогичные другие требования, риски, с которыми сталкиваются индивидуальные вкладчики, могут быть в высшей мере взаимосвязанными.

Несостоятельность одного банка может стать причиной появления тысяч заявлений о выплате страхового возмещения; более того, банкротство одного банка может обусловить финансовый крах других. Таким образом, несостоятельность кредитных организаций в одном регионе может привести к несостоятельности сотни банков в других регионах.

Банки по большей части полагаются на учет балансовой стоимости активов. В бухгалтерских книгах почти все кредиты, ценные бумаги и долговые обязательства регистрируются по их номинальной стоимости или по той стоимости, которая имела место в день приобретения актива или обязательства. Последующие события обычно не обусловливают переоценки активов и пассивов в учетных книгах банка. Многие специалисты по финансовому анализу рекомендовали банкам вести учет по рыночной стоимости, поскольку показатели финансового положения банка, основанные на балансовой стоимости активов и пассивов в книгах учета, едва ли помогут своевременно предвидеть финансовый крах банка.

Но и в этом случае система ранжирования банков по уровню риска, открытая для широкой публики, может создать неоправданные страхи, если вкладчики убедятся, что по результатам проверки какого-либо банка индекс рискованности его деятельности возрос, и начнется паника со снятием денег с вкладов, т. е. то самое, для предотвращения чего и была создана ФКСД. В действительности нечто подобное случалось в прежние времена, когда федеральные агентства по регулированию банковской деятельности допускали утечку информации о том, что тот или иной банк внесен в список так называемых проблемных банков. Правда публика при этом не понимает, что пребывание банка в таком списке еще не означает его неминуемого банкротства. Многие банки сумели покинуть этот список в результате перемен в управлении, притока капитала или резкой активизации экономической деятельности в своих рыночных нишах.

Закон о банковских холдинговых компаниях и дополнения к нему 1990;х гг. содействовал созданию банковских холдингов компаний. Конгресс принял Закон о банковских холдинговых компаниях, по которому банковские холдинговые компании были впервые поставлены под жесткий федеральный контроль. То есть, если банк хотел создать холдинговую компанию для приобретения другого или небанковской организации, он обязан был обратиться за разрешением в Совет управляющих ФРС. Более того, все банковские холдинговые компании с контрольным пакетом в двух или большем числе банков регистрировались в совете и обязаны были периодически представлять финансовые отчеты и допускать специалистов ФРС к проверке их учетных книг.

Позднее этот закон был дополнен разрешением на большую свободу операций банками и организациями внутри холдинговой компании и некоторым ослаблением налогового бремени, возложенного на подобные фирмы. Слияние предполагает процесс, в котором два или более банков объединяют свои активы и пассивы и превращаются в единую корпорацию, обычно под именем банка-покупателя.

Конгресс в Законе о банковских слияниях постановил, что любое слияние должно быть одобрено всеми основными учреждениями, ведающими регулированием банковской деятельности. Так, национальные банки не имеют права на слияние без предварительного разрешения НДО, а штатные банки — члены ФРС должны получить разрешение Совета управляющих ФРС. ФКСД к тому же проверяет все слияния, в которых участвуют застрахованные ею банки, и является основным разрешающим учреждением для застрахованных банков, не входящих в ФРС.