Исполнительная власть в Российской Федерации

Исходя из концепции разделения властей основной функцией исполнительной власти является выполнение, реализация законов. Такого рода деятельность, очевидно, требует особой организационной структуры, строится на иных принципах, чем, например, законотворчество, и имеет определенный потенциал к расширению своих границ. Действительно, исполнение предполагает наличие и распорядительных полномочий, и издание нормативных актов во исполнение законов. Эго управленческая деятельность государства, охватывающая все стороны общественной жизни.

Органы, осуществляющие исполнительную власть в Российской Федерации, объединены в систему вертикального подчинения: нижестоящие органы должны подчиняться вышестоящим, выполнять их указания.

Единая система органов исполнительной власти РФ состоит из:

• — федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства, их территориальные органы в субъектах РФ);
• — органов исполнительной власти субъектов (в пределах предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения федеральных органов и органов субъектов Федерации) — правительств республик в составе РФ, правительств, администраций иных субъектов Федерации и т. д. (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Возглавляет эту систему Правительство РФ (высший исполнительный орган).

Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве) Правительство РФ — это коллегиальный государственный орган, осуществляющий исполнительную власть в России.

В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры.

Количественный состав высшего исполнительного органа в Конституции РФ не оговорен, изменяется достаточно часто (в частности, по состоянию на 1 июня 2012 г. в Правительство РФ входило 29 членов, в том числе первый заместитель и шесть заместителей Председателя Правительства РФ).

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ (ст. 4 Закона о Правительстве).

Основная роль в формировании Правительства РФ принадлежит главе государства. Каждый вновь избранный Президент РФ обязан сформировать новое Правительство РФ. Ведь именно он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти (но отношению к парламенту, например, Президент РФ не обладает такими полномочиями).

Однако выбор главы государства подконтролен законодательной власти в части назначения Председателя Правительства РФ. Деятельность Правительства РФ предполагает высокий профессиональный уровень его членов, от которого во многом зависит качество управления. С другой стороны, единство государственной власти и, следовательно, государственной политики требует согласованности политической позиции правительства и парламента страны. Одной из гарантий такого единства является согласие Думы на предложенную кандидатуру Председателя Правительства РФ.

Согласие Государственной Думы РФ на назначение Председателя Правительства РФ считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов. Президент РФ вправе трижды предлагать Государственной Думе кандидатуры (разные или одну и ту же), и если они (она) не находят поддержки, то это свидетельствует о невозможности совместной работы главы государства и нижней палаты. В такой ситуации глава государства сам назначает Председателя Правительства РФ, а нижнюю палату парламента распускает и назначает новые выборы в Государственную Думу.

Впрочем, этот конституционный механизм на практике пока не реализован.

После того, как Председатель Правительства РФ назначен на должность, он имеет право принимать непосредственное участие в формировании органа, который будет возглавлять. Председатель Правительства РФ представляет главе государства предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ).

Когда структура утверждена, Председатель Правительства РФ направляет Президенту РФ конкретные предложения по кандидатурам заместителей и федеральных министров. Министры назначаются из числа граждан РФ с учетом ценза множественного гражданства (бипатриды членами Правительства РФ быть не могут). В отношении них также действует принцип несовместимости. Правительство РФ является деполитизированным органом, обладающим максимальными социально-экономическими возможностями. В связи с этим в ст. 11 Закона о Правительстве содержатся следующие положения запретительного характера: члены Правительства РФ не вправе быть депутатами представительных органов России, замещать другие государственные или муниципальные должности, за исключением случаев, установленных федеральными законами и указами Президента РФ (например, член российского Правительства может быть полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе), заниматься предпринимательской или иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Председатель Правительства РФ возглавляет высший исполнительный орган РФ и несет ответственность за его работу. Он представляет Правительство РФ на территории России и за ее пределами, ведет заседания Правительства РФ, распределяет обязанности между членами Правительства РФ и т. д. (ст. 24 Закона о Правительстве).

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ:

• — по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке;
• — в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий.

Если должность Председателя Правительства РФ временно или постоянно остается вакантной, то его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства РФ. Постоянная вакансия должности Председателя Правительства не может быть открыта более двух месяцев.

Заместители имеют и собственные полномочия: участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и следят за их выполнением; предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ.

Схожими полномочиями обладают и иные члены Правительства РФ (федеральные министры, лица в ранге министра — например, Руководитель Аппарата Правительства РФ).

Основная форма работы российского Правительства — проведение заседаний не реже одного раза в месяц. Проект повестки заседания формулируется заместителем Председателя — Руководителем Аппарата Правительства и одобряется Председателем Правительства РФ. Большинство вопросов готовятся заинтересованными министрами, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти. Наиболее важные вопросы решаются только на заседаниях Правительства РФ. К числу таких вопросов отнесены решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу и другие вопросы (ст. 28 Закона о Правительстве). Оперативные вопросы могут решаться узким составом Правительства РФ — Президиумом Правительства РФ, который собирается по мере необходимости. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством РФ.

Правительство РФ обладает широкими полномочиями по общему руководству и управлению делами государства. Помимо перечисленных в Конституции РФ (ст. 114, 71, 72) иные полномочия Правительства РФ могут быть предусмотрены федеральным законодательством, указами Президента РФ.

В рамках своих полномочий Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в государстве, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы (ст. 13 Закона о Правительстве).

Сфера деятельности Правительства РФ охватывает все стороны общественной жизни: экономику, бюджетную, финансовую, кредитную и денежную политику, социальную сферу; науку, культуру и образование; природопользование и охрану окружающей среды; обеспечение законности, прав и свобод граждан, борьбу с преступностью; обеспечение обороны и государственной безопасности РФ; внешнюю политику и международные отношения.

Правительство РФ осуществляет регулирование перечисленные сферы деятельности посредством издания различного вида актов как нормативного (постановления), так и не имеющих нормативного характера (распоряжения). Все правительственные акты являются подзаконными.

В случае противоречия актов Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ отменить их может глава государства (кроме того, они могут быть лишены юридической силы в случае признания их не соответствующими Конституции РФ Конституционным Судом РФ). Согласно Конституции РФ Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (даже если это переизбрание Президента РФ на второй срок). Следовательно, срок полномочий Правительства РФ не может превышать срока полномочий Президента РФ.

В целях обеспечения непрерывности государственного управления Правительство РФ, сложившее свои полномочия, но поручению главы государства, продолжает работать до момента формирования нового кабинета министров.

Досрочное прекращение полномочий Правительства РФ (отставка) возможно:

• 1. По инициативе самого Правительства РФ.
• — Правительство России может коллегиально принять решение об отставке. Просьба об отставке принимается или отклоняется Президентом РФ.

Председатель Правительства РФ может поставить вопрос о доверии кабинету министров перед Государственной Думой. В том случае, если нижняя палата парламента выражает недоверие Правительству РФ, Президент РФ вправе отправить в отставку Правительство РФ или распустить Думу.

2. По инициативе Президента РФ.

Глава государства вправе по собственному усмотрению принять решение об отставке Правительства РФ. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ влечет за собой отставку всего кабинета.

3. По инициативе Государственной Думы.

Дума вправе выразить недоверие Правительству. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству РФ вносится группой численностью нс менее 1/5 от общего числа депутатов. Такое предложение рассматривается Думой в недельный срок после его внесения. Постановление о недоверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов нижней палаты парламента и направляется Президенту РФ, который вправе согласиться или не согласиться с таким решением Государственной Думы. Если Президент РФ не дает согласия на расформирование Правительства РФ, то Государственная Дума вправе в течение трех месяцев повторно рассмотреть вопрос о недоверии кабинету министров. Принятие положительного решения обязывает Президента РФ разрешить правительственный кризис двумя известными способами: или объявить об отставке Правительства РФ, или распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти, возглавляемых Правительством РФ, определяются Указом Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636). Следует иметь в виду, что под понятием «система» подразумеваются виды органов исполнительной власти, а под «структурой» — их конкретный перечень.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Какие именно — отражает структура органов исполнительной власти.

Трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти была утверждена Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», она сохраняется и в настоящее время. Структура же, как правило, претерпевает изменения: упраздняются одни органы, создаются другие, перераспределяются функции между ними. Например, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 было преобразовано в Министерство культуры РФ, а регулирование в сфере массовых коммуникаций передано Министерству связи и массовых коммуникаций РФ; в 2010 г. было упразднено Федеральное агентство по образованию, а его функции переданы Министерству образования и науки РФ.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти за исключением органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Ими руководит Президент РФ, кабинет министров лишь координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.

Система федеральных органов исполнительной власти имеет иерархическое строение. Федеральные министерства являются вышестоящими органами по отношению к агентствам и службам, последние находятся в ведении министерств. Вопросы кадрового состава, штатной численности, бюджета агентства или службы вносятся в Правительство РФ (Президенту РФ, если относятся к его юрисдикции) через соответствующие министерства.

Федеральные министерства проводят государственную политику и осуществляют государственное управление в установленной сфере деятельности, а также координируют и контролируют деятельность находящихся в их ведении служб и агентств. Министерства обладают полномочиями по разработке законопроектов и принятию нормативных правовых актов.

Федеральные службы и федеральные агентства по общему правилу не обладают правом нормативно-правового регулирования.

Федеральные службы (Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и др.) в основном осуществляют контрольно-надзорные функции.

Федеральные агентства (Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное агентство лесного хозяйства и др.) создаются для управления государственным имуществом в рамках очерченной для них сферы деятельности и осуществления правоприменительных функций за исключением контроля и надзора.