Виды административного процесса

Существуют различные взгляды и на структуру административного процесса. Основанием классификации административного процесса на виды может являться два понимания его в широком (правоустановительном и правоприменительном) и в узком (юрисдикционном) смысле.

Научная дискуссия

По этому критерию Ю. М. Козлов административный процесс разделял на две его разновидности: административно-процедурную и административно-юрисдикционную формы, которые реализуются в рамках исполнительно-распорядительной деятельности^[1].

Различия между этими формами состоят в следующем:

• 1) в характере деятельности субъектов исполнительной власти. При осуществлении административно-процедурной деятельности (контрольно-надзорной, лицензионно-разрешительной, учетно-регистрационной и т. п.) исполнительный орган (должностное лицо) совершает действия, не связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового спора. А юрисдикционная деятельность связана с разрешением спорной ситуации в сфере государственного управления;
• 2) правовая оценка поведения участников управленческих отношений при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности осуществляется в отношении сторон возникшего спора, а при административно-процедурной деятельности правовая оценка необходима при рассмотрении и удовлетворении различных обращений (по выдаче лицензий, регистрации прав собственности и т. п.) физических и юридических лиц в органы исполнительной власти. Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не требуют (например, при подготовке управленческого решения), для юрисдикции же она обязательна;
• 3) при осуществлении административной юрисдикции принуждение — возможный результат разрешения административно-правового спора. При осуществлении административных процедур этого не происходит.

Ю. Н. Старилов называет такие виды административного процесса: управленческий, административно-юрисдикционный и административное судопроизводство^[2].

Н. Г. Салищева считает, что административный процесс состоит из административных процедур, административной юрисдикции и административной юстиции^[3].

Мы будет придерживаться позиции, согласно которой административный процесс по характеру деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц можно разделить на следующие виды:

• а) административно-процедурный (распорядительный) процесс;
• б) административно-охранительный процесс (административноюрисдикционный процесс);
• в) административно-нормотворческий процесс.

Административно-процедурный (распорядительный) процесс включает следующие процедуры: регистрационные; лицензионно-разрешительные; правопредоставительные; государственно-экзаменационные; экспертно-удостоверительные; государственно-обеспечительные (сбор налогов, призыв на военную службу); государственно-поощрительные и др.

Административно-юрисдикционный процесс — совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению конфликтов в сфере государственного управления и применению мер административного принуждения. Включает: а) производство по делам об административных правонарушениях; б) исполнительное производство; в) производство по рассмотрению жалоб на нарушение прав и законных интересов граждан; г) дисциплинарное производство в отношении государственных служащих; д) производство по привлечению военнослужащих к материальной ответственности; е) производство по применению мер административного предупреждения и пресечения.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с КоАП РФ, исполнительное производство — с Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Дисциплинарное производство в отношении государственных служащих осуществляется в соответствии с Федеральными законами от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 и др. Производство по привлечению военнослужащих к материальной ответственности — в соответствии с Федеральным законом от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих».

Более подробно остановимся на производстве по рассмотрению судебных жалоб на нарушение прав и законных интересов граждан. Порядок его осуществления определен в новом Кодексе административного судопроизводства РФ (КАС РФ).

КАС РФ устанавливает, что Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают две категории административных дел.

К первой категории относятся дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений. Например:

• 1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
• 2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
• 3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
• 4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
• 5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи;
• 6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
• 7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

Вторая категория включает в себя дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:

• 1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
• 2) о прекращении деятельности средств массовой информации;
• 3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее — административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);
• 4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче РФ иностранному государству, либо принимаемых РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством РФ в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в нем;
• 5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;
• 6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
• 7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
• 8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

С 15 сентября 2015 г. такие дела, не рассмотренные и находящиеся в производстве ВС РФ и судов общей юрисдикции, рассматриваются по правилам КАС РФ. Сходное положение предусмотрено для апелляционных, кассационных, надзорных и частных жалоб (представлений).

Ранее большинство дел, на которые распространятся правила КАС РФ, рассматривались в соответствии с ГПК РФ.

КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.

Положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

До вступления в силу КАС РФ административные дела, вытекающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматривались по правилам, предусмотренным ГПК РФ. Путь КАС РФ был долог и труден. Прежде Президент РФ подписал Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», рассмотрение КАС несколько раз переносили и откладывали. Дату его введения в действие изменяли в законе три раза. Теперь установлено, что новый Кодекс вступает в силу с 15 сентября 2015 г.

Президент РФ внес проект КАС РФ на рассмотрение Государственной Думы РФ еще весной 2013 г. Необходимость его принятия назрела давно. В Конституции РФ предусмотрено административное судопроизводство, однако в правовом поле оно отсутствовало. Кодекс административного судопроизводства РФ необходим в целях реализации положений ст. 46, 118 и 126 Конституции РФ, а также положений федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» и «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

Административно-нормотворческий процесс — совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления.

• [1] См.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 1999. С. 181.
• [2] См.: Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Норма, 2010.С. 665—666.
• [3] См.: Административное право Российской Федерации / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М" 2004. С. 312—313.